2012年11月19日，缅甸首都内比都，从“空军一号”舷梯上走下来的美国总统奥巴马正式踏上了缅甸这片土地，他也成为自1948年美国与缅甸建交以来，第一位出访缅甸的美国总统。带着1.4亿美元援助支票的奥巴马满心期待，迎接他的除了仰光大学的掌声和佛光闪闪的大金塔，还有真心实意接纳美国的新缅甸。然而正如缅甸民众所说：“奥巴马只会作秀。”或许奥巴马一心想塑造两国的新关系，但是缅美的旧伤痕却是难以弥合的。
美国的政策转向
缅甸1948年1月独立之后便与美国建交，此后两国基本上保持正常交往。但自从1988年9月缅甸军人接管政权后，老布什政府便终止了与缅甸的官方来往。1990年5月，缅甸举行全国大选，昂山素季领导的最大反对派“全国民主联盟”在选举中获胜，但军政府拒绝交权，使美国等西方国家支持的昂山素季无法上任。为此，美国撤回其驻缅大使，并把驻缅使馆降为代办级。与此同时，美国开始对缅甸实施政治攻击、外交孤立、经济制裁和武器禁运。在克林顿和小布什两届政府期间，美国仍维持对缅甸的高压政策，并不断加大制裁力度，两国关系长期陷于尖锐对立的状态。
2009年1月奥巴马政府上台后，改变了前任对缅一味孤立和制裁的做法，多次释放和解意愿。2月，国务卿希拉里表示，奥巴马政府正在重新评估美国的对缅政策。美参议院对外关系委员会“东亚与太平洋事务小组”委员会主任韦布也呼吁对缅采取接触政策，逐步解除对缅经济制裁。9月24日，希拉里再次公开表示，美国将调整对缅政策，从以制裁为主转向接触和对话。9月29日，美国负责东亚及太平洋事务的助理国务卿坎贝尔发表以“务实接触”为主旨的对缅政策声明，表示美国将同缅甸开展直接对话，以改善双边关系。
配合这一和解意愿，美国政府高层频繁访缅。2009年3月下旬，美国国务院东南亚大陆事务负责人布莱克以总统特使身份访缅，并与缅甸外长等进行会谈。8月中旬，韦布访缅，分别会见了缅甸国家和平与发展委员会主席丹瑞和总理登盛，此外还被允许与反对派领导人昂山素季见面，这是近10年来访缅的首位美国参议员。此前的9月，美国政府还向吴登盛发放了入境许可，使他成为14年来第一位能够参加在纽约召开的联合国大会的缅甸政府官员。而就在今年11月19日的这次总统首访之前，国务卿希拉里·克林顿也已经在缅甸为奥巴马“踩过场”。而希拉里做的还不仅仅只是这些。
2012年2月6日，美国国务卿希拉里·克林顿签署一项豁免令，不再反对美国将世界银行、亚洲开发银行及国际货币基金组织等国际金融机构赴缅甸进行“评估工作”，或对缅甸提供有限的技术援助。有分析指出，这一措施为缅甸未来获得世界银行或国际货币基金组织等国际金融机构贷款及援助铺平了道路。根据美国国务院的声明，美国的这一举措，是“鼓励缅甸的改革进程”。2011年11月31日，希拉里对缅甸进行了“历史性访问”。这次为期3天的访问，是50多年来美国国务卿对缅甸进行的首次正式访问。以此为标志，美缅“冰冻的关系”开始融解。
针对美国政府的积极举动，缅甸政府也有所回应，包括国家和平与发展委员会主席丹瑞和总理登盛等在内的高层领导人多次接见了到访的美方人员。以此同时，就在希拉里签署豁免令的当天，缅甸选举委员会正式批准前政治犯、反对党“全国民主联盟”主席昂山素季参加4月举行的议会补缺选举。这是近几个月来美国对缅甸“以行动换行动”的步骤之一。
而另一个缅甸政府释放出来的积极信号是释放耶托。2009年8月中旬，在参议员韦布访缅期间，缅甸政府宣布释放美籍公民耶托。此人曾于同年5月初因私自会见被软禁的昂山素季而被缅甸法院以违反国内安全和移民法为由判处7年强制劳动和监禁。
美国“新缅甸战略”意图
美国新政府之所以对缅甸现政权采取与其前任不同的接触政策，是由多方面原因促成的。首先，美国长期实施的孤立和制裁缅甸的政策未能奏效。自从1988年以来，美国为迫使缅甸军政府按照其意志推进政治改革，建立西式民主制度和亲西方政权，竭尽孤立、诋毁、封锁、制裁之能事，但缅甸政府并未屈服于这种压力。一方面，缅甸采取有力措施巩固执政地位，并根据本国国情逐步推进民族和解与民主改革进程。随着近两年的政治改革的逐步推进，缅甸局势也趋于好转，军方仍牢牢掌握着国内政治生活的主导权。另一方面，缅甸积极发展与东盟、中国、印度、韩国等亚洲邻国的友好合作关系，打破西方的孤立和封锁，在一定程度上缓解了来自美国等西方大国的压力。
事实上，美国的高压政策不仅没有达到预期目的，反而使其在缅甸的利益遭受重大损失。美国由于推行孤立和制裁政策，使占有优势的美国商业失去了进入缅甸市场的机会。缅甸是东南亚地区领土面积仅次于印尼的第二大国，拥有丰富的自然资源，其中油气和水电资源对外资具有很大的吸引力。从外资来源地看，进入缅甸的主要是泰国、新加坡、马来西亚、中国、印度、韩国，甚至相距遥远的俄罗斯。在政治和防务领域，缅甸也是以这些国家为主要的合作对象。相比之下，美国“在过去20年里因选择孤立缅甸，它在该国的影响力几近丧失”。
调整对缅政策和改善两国关系，被奥巴马政府看作是“重返亚太”的重要突破口之一。小布什任内，美国将主要精力放在中东、中亚和东北亚等地的反恐战争和防核扩散等问题上，对东南亚有所忽视，致使美国在该地区的影响力下降。为挽回这一颓势，奥巴马政府提出了“重返亚太”战略，并采取了一系列引人注目的新举措。但是，美国“重返亚太”战略仍面临诸多难题，其中之一是如何打开对缅关系僵局，另一个是如何弥合与东盟在缅甸问题上的分歧。而这两个问题归结到一点就是美国应该制定什么样的对缅战略，尤其是应该以何种方式对待缅甸军政府及其主导下的政治改革。
奥巴马11月19日当天在仰光议会大厦会晤缅甸总统吴登盛，持续大约1小时。奥巴马在会晤结束后赞扬了缅甸政府启动的改革步骤。他表示，目前只踏出了第一步，缅甸的政治和经济改革进程会带来惊人的发展机遇，他期待“在今后某个时候”再次访问缅甸，并愿意通过访问为缅甸进一步改革提供推动力。 吴登盛则回应说，两国关系将“在互相信任、互相尊重和理解的基础上”向前发展。“会谈中，我们也就缅甸民主的发展和提升符合国际标准的人权等方面达成了共识。”吴登盛说。
据路透社报道，奥巴马在与吴登盛共同出席记者会时，使用了缅甸官方国名“Myanmar”而不是英文旧称“Burma”来称呼缅甸，以此向缅甸政府释放善意。缅甸军政府23年前没有与民众协商便将国名改为“Myanmar”，这项改革遭到了民主倡导者的反对，他们仍然坚持沿用“Burma”这个名字，导致缅甸国名成为敏感话题。在此之前，美国媒体普遍预计奥巴马将参照国务卿希拉里去年访缅时的做法，用“这个国家”指代缅甸。
缅甸是中南半岛的一个重要国家，不仅资源丰富，战略地位也很重要。多年来美国一直与东南亚海岛国家保持着密切的合作关系，与部分国家还结为同盟或安全伙伴。在中南半岛地区，美国的外交空间也在扩展，与越、老、柬三国都已建立了正常的国家间关系，各领域的合作也趋于增多，唯独与缅甸的关系处于长期对抗之中，这对于致力于恢复在中南半岛影响力的美国来说是极不正常的。因此，奥巴马政府不得不重新考量对策。不仅如此，对缅政策还影响美国与东盟关系的协调。因为东盟并不赞同美国对缅甸的孤立和施压政策，而是坚持不干涉内政原则，主张通过协商和对话的方式帮助缅甸走出困局。
而且，面对缅甸军人掌权的政治现实和军方在国家立法中享有的优势地位，有着类似先例的东南亚国家并不感到陌生和惊奇。这就使得美国在与东盟就此类问题接触时处于比较尴尬的地位，也限制了它在东南亚的外交回旋余地。正如美国的一位东南亚问题专家所言：“布什总统任内，美国只是例行公事地委派较低级别的官员参加东盟会议，这至少部分原因是有一个军人政权的成员出席”，还指出，“美国因缅甸而拒绝同东盟打交道。这限制了它在一系列问题上对东南亚的介入”。因此，由对缅孤立的政策，改为接触与对话的策略，便成为奥巴马政府在加强东南亚外交方面寻求突破口的明智之举。
缅甸政府的算盘
目前，缅甸政府虽然保持着国内局势的控制权，但所推行的政策，尤其是对待民主改革和反对派的政策却一直受到以美国为首的西方国家的攻击。2009年5月，缅甸政府再次审判被软禁的昂山素季，并于8月判定继续软禁一年半。这不仅导致缅甸政府与反对派的矛盾上升，也加剧了同西方国家的对立。5月22日，联合国安理会发表主席声明，要求缅甸政府与反对派对话，释放所有政治犯，达成全国和解。此外，东盟以及其他一些国际组织也对缅甸政府的国内政策表示关切，东盟内部要求取消缅甸成员国资格的声音再起。
缅甸2010年大选之后，要求政治改革的国内外呼声越来越高，在这种大背景下，2012年1月13日，缅甸宣布大赦，释放651名在押人员，其中至少有200名政治犯。当天，美国表示将提升与缅甸的外交关系，希拉里宣布两国将恢复大使级外交关系，美方不久将“确定大使人选”。彼时，美国虽与缅甸有外交关系，但驻缅外交使团的最高官员仅是一名代办。吴登盛政府顺应呼声，正是为了换取国内外舆论的理解和同情。所以有媒体称：“昂山素季的自由换来了希拉里的来访。”
其次，缅甸政府欲借改善对美关系扩大外交空间。缅甸现政府执政以来，推行“独立自主”和“灵活务实”的外交政策，但由于受到西方国家的孤立和制裁，缅甸在国际上一直处于比较困难的境地。在西方制裁的背景下，来自外国的投资较少，且主要集中于油气和水电等个别资源性产业。所接受的外国援助也很少，而且大多属于人道主义性质，缅甸已成为近20年来最少得到国际机构援助的最不发达国家之一。
同时，由于西方国家的武器禁运，缅甸仅能与中俄等少数国家开展军事交流与合作，而与朝鲜等国进行的军事合作则备受西方阻挠。美国国务卿希拉里在参加2009年东盟地区论坛年会时，特意表达了对朝缅两国可能存在秘密“军事联系”包括缅甸可能从朝鲜引进核技术的担忧。同年6月，美国以朝鲜“江南”号货船涉嫌向缅甸运送违禁武器为由，派军舰跟踪监视。
对于缅甸来说，美国的声音不容忽视，美缅关系的走向也影响到部分东盟国家的对缅政策。缅甸能够成为东盟组织的成员，并不代表东盟各国完全认同或接受该国的政治现实。尽管2009年泰国作为东盟轮值主席国拒绝了美国将缅甸“驱逐出盟”的提议，但缅甸问题还是引起了东盟的“严重关切”，影响到东盟的内部团结及一体化进程，也不利于缅甸获得宽松的区域环境。外部环境的持续恶化，在一定程度上还影响到缅甸军政府的合法性和执政地位的巩固。因此，打破外交困境，开拓外交空间，成为缅甸政府的当务之急。奥巴马的来访，虽然不能解决两国家根深蒂固的矛盾，却是缅甸缓解自身外部矛盾的一次积极的尝试。只是这种新关系究竟能否弥合旧伤痕，一切都还充满未知数。
