刚刚过去的东盟系列峰会打破国际峰会看起来平淡无奇的惯例，上演戏剧性一幕：菲律宾总统阿基诺三世在11月19日召开的东盟-日本峰会上，突然举手打断柬埔寨首相洪森的总结陈词，公开否认一天前传出的东盟“不将南海问题国际化”的共识。这情景让人想起四个月前的东盟外长会议。同样是因为在南海问题上的分歧，会议45年来第一次没有发表联合公报，引发外界对于东盟分裂的猜想。
在此次峰会上，中国与东盟仍未能在制定“南海行为准则”上取得实质性进展，中国再次成功地将南海问题撤下了国际谈判桌。
不过，矛盾重重的东盟达成了一条共识：尽快和中国开启制定“南海行为准则”的谈判，以期在《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）的基础上建成一套更有效的安全合作框架。中国与东盟制定“南海行为准则”的方向在上个世纪90年代敲定。最初开始谈判接触时，由于在“管辖范围”“西沙问题”“参与国家”等框架的设计上无法达成一致，双方决定退而求其次，在2002年签署了不具备强制执行力的《南海各方行为宣言》，同时把“南海行为准则”作为目标写进《宣言》。
《财经》记者采访的多名分析家们认为，中国与东盟，尤其是菲律宾、越南等国家以及美国之间的分歧和不信任将导致谈判短期难启。他们建议，增进互信可以从非传统安全的合作开始。
谈不起来的原由
《宣言》发表后，各方曾多次设定时间表，希冀明确行为准则的谈判。最近一次是计划于今年9月进行首次正式高层会晤，但最终不了了之。
中国外交部副部长傅莹不久前表示，中方一直同东盟国家就制定“南海行为准则”问题保持密切沟通，但对何时启动谈判，未明确表态。
中国社科院亚太研究所外交与安全研究室主任张洁认为，分歧的根本在于双方对于“南海行为准则”的性质有不同的设计。中国认为“准则”的目的不是解决争端，只是搭建一个多边平台保证不以武力解决领土争端，确保该地区的和平；而菲律宾、越南等国却希望通过“准则”来约束中国，巩固它们所占有的岛屿，防止中国收回。
目标分歧的背后，是各方对对方意图的不同揣测。东盟顾忌中国随着国力崛起和海上力量不断增强而背弃“和平解决”的承诺，以武力夺回被占的争议岛屿；而中国则担心与东盟国家作为一个团体来执行《宣言》，会对其在南海上宣示的主权造成损害。
2005年草拟完成的第一份《宣言》落实的指导方针中称，东盟在与中国会晤之前，需与联盟中四个与中国存有领土争议的国家（菲律宾、越南、文莱、马来西亚）进行事先协商。这一点遭到中国的强烈反对，中国不愿将其与越南在西沙群岛上的主权争议置于东盟的框架内，坚持这仅仅是双边问题。
经过近十年断断续续的商讨，东盟内部终于做出妥协，将事先协商改为各方对话与商讨。2011年7月，中国与东盟就《宣言》后续行动指导方针达成一致，同意尽快将其落实。东盟的最终目标仍是制定具有强制执行力的“南海行为准则”。
但此后中国与菲律宾、越南等国海上领土纠纷渐增，两国积极在东盟渲染与中国的争端，这让中国对此“行为准则”犹豫不决。温家宝总理在此次峰会上坚称，要在《南海各方行为宣言》的基础上自然地延伸出“南海行为准则”。
《宣言》规定根据公认的国际法原则，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁。此外，还可以在海洋环保、打击跨国犯罪等一些方面开展合作。
东盟秘书处政治与安全事务前主管丁萨·猜林帕拉努帕（Dr.Termsak Chalermpalanupap）告诉《财经》记者：“《宣言》依然是防止南海发生冲突的最合适框架。”
对于中国来说，“如果（菲律宾和越南等国希望通过行动准则来强化对争议岛屿的主权）这个根本意愿不改变，中国不会谈”，张洁说。
内部矛盾重重
眼见东盟无法一致强有力地推动建立南海行为准则，菲律宾在2012年初开始单边行动，拟写了一份“准则”草案。该草案提倡使南海成为一个和平、自由、友好以及合作的地区（ZOPFF/C）。除了一些基本条款以外，草案提到要在南海建立一个共同合作区域（第三条）；建立一个永久性联合工作小组来落实ZOPFF/C（第四条）；在南海地区适用1982年《联合国海洋法公约》第九部分（第五条）；建立纠纷解决机制（第六条）。
在随后的东盟内部讨论中，成员国对草案中的这些内容产生了分歧。到7月9日的东盟外长会议上，东盟拿出了一份至今仍未公开的修改版本。
根据目前透露出的材料，修改后的“准则”较菲律宾版本改动巨大，上述第三条到第六条全部删除，使南海成为一个“和平、自由、友好以及合作的地区”的表述改为“和平、稳定、友好以及合作的地区”。
菲律宾试图通过在草案中将南海划分成“争议区”和“非争议区”来巩固自己已经占领的岛屿，而在有争议的地区设立共同合作区域来实现资源共享。由此可见，东盟的这些改动是为了尽力避免触及中国在南海的重大利益与对主权的敏感神经。
东盟各国由于利益不同，表现出不同态度：柬埔寨、老挝等国在南海问题上倾向支持中国；菲律宾、越南、马来西亚和文莱则因为与中国有着直接的领土纠纷而态度强硬；印度尼西亚等相对中立的国家则力求维护东盟的团结，增加在这一地区的发言权，同时为自己带来更多经济增长。
在与中国存在领土争议的四国中，菲律宾和越南尤其强硬，它们希望依托东盟，尽量将南海问题国际化，保障它们在与中国的领土纠纷解决中不落下风。但东盟的表现是拒绝代表少数国家，追求以统一的声音发声。“东盟的首要原则就是不会在双边争议上选边。”猜林帕拉努帕表示。
与此同时，美国的加入为本已复杂的局面增加了一个新变量。美国虽然不是南海主权的声索国，但在亚太新平衡的战略下，需要平衡中国在地区的势力，并扩大自己的影响。为此美国也希望通过促成签订“南海行为准则”，使中国遵循国际法的游戏规则。美国总统奥巴马在此次东亚峰会上表示支持东盟国家在多边框架下解决南海领土纠纷。 美国智库战略与国际研究中心的亚洲高级顾问葛莱仪（Bonnie S. Glaser）对《财经》记者称，美国随时准备在“南海行为准则”上声援东盟，“美国只是在等待东盟的信号”。
葛莱仪还透露，一些美国官员希望将东亚峰会建成一个专门讨论安全问题的平台，“经济问题放到亚太经合组织中讨论，而东亚峰会则用来处理安全问题”。
不过，对于东盟来说，其并不愿意在美国与中国之间“二选一”。美国丹佛大学美中合作中心执行主任赵穗生在给《财经》的撰文中分析，东盟希望一个美国无法采取单边行动，而中国也不能把意志强加给它们的地区均势，东盟希望美国重新介入这一地区遏制中国可能出现的霸权欲望，但是没人希望加入反华同盟，因为中美冲突的升级会破坏它们的经济繁荣和地区稳定。
从建立互信开始
中美之间、中国与东盟、东盟内部甚至东亚各国之间都存在缺乏互信的问题，这就意味着“南海行为准则”最终将是一个多方妥协下的产物，只能达到最低层次的保证，即在相关海域发生争端时，各方不以武力解决问题，从而维持地区的和平。这样一个行为准则并不能从根本上解决问题。
缺乏互信，是横亘在东亚地区安全合作面前的首要障碍。也正因为如此，历年东盟系列峰会中都强调解决南海问题的前提是要建立安全互信机制。
首先从非传统安全合作上推进互信是更为现实的路径。“这是低敏感度问题，是建立互信的重要措施。”张洁表示。她预测，如湄公河执法安全合作机制、中国-东盟海上合作基金等在今年可能有具体的落实措施。
10月召开的首届东盟海事论坛扩大会议上，越南外交部副部长范光荣宣布，中国承诺提供30亿元人民币，与东盟建立海上合作基金。该基金将有可能被广泛应用在航行安全、生物多样性和海上搜救等海洋问题的合作上。
在此次东亚峰会上通过的《金边发展宣言》里也提到，峰会将重点加强灾害管理、防治传染病、打击海盗等非传统安全领域合作。
2002年，《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》发表，标志着双方在非传统安全领域开展全面合作，合作如今已涵盖救灾、禁毒、反恐、防止感染病、维护海上通道安全、打击跨国犯罪等诸多非传统安全领域，具体如合作打击马六甲海峡海盗、进行印度洋海啸救灾等。去年12月，中国、老挝、缅甸、泰国四国还一同启动了湄公河联合巡逻执法。
在现有的《宣言》准则下，中国也更希望首先将可进行的合作运行起来。在2012年1月召开的一次会议上，中国与东盟同意针对海洋科研、环境保护、海上搜救和打击跨国犯罪这四个项目分别设立专家组。同样包含在《宣言》内的有关航路安全以及海上通信的合作项目未被摆上桌面。
澳大利亚前总理陆克文在他的“太平洋和平主导模式”中也指出，虽然东亚地区的矛盾和争议仍将广泛存在，但这并不妨碍各方将更多的目光投到彼此可以合作的事项上。
他对《财经》记者表示，明年在文莱举行的东盟“10+8”防长会议参与国的联合防灾演习将为地区各国，尤其是中美两国的军事交流提供绝佳的平台。
“18国的联合救灾演习只是一小步。”陆克文说，“但总比把各自关在屋里，计划怎样干掉对方要强。”
