1993年：全国金融大整顿 在计划经济体制下的银行，不是真正意义上的银行。它只是政府的出纳而已。这样的银行不能适应市场经济的需要。1978年，邓小平就提出“要把银行办成真正的银行”。金融改革的目标就是要建立真正的商业银行，使银行企业化，使资金市场化。同时还要建立调控宏观经济的金融手段，保持币值稳定。
二十世纪九十年代初，随着金融改革的逐步深入，资金管理逐步市场化了，但是有一些带根本性的问题，例如利率市场化问题和资金供给制的状况都没有根本改变。在其他商品的价格已经大部分由市场决定的情况下，货币这种商品的价格(即利率)还实行严格的计划控制，完全由国家决定，不能随资金供求状况而变化。一方面，一些利润率很高的产业资金短缺，希望以更高的利率得到资金，但没有合法的渠道。另一方面，国家银行还实行资金供给制，以低于市场的利率，把资金注入无效或效益低的国有企业，使大量资金呆滞。自1992年以来，这两种情况就以非法的方式连通，出现了资金的“黑市”。专业银行本身也处于矛盾状况，一方面，资金供给制使银行承担了全部经济风险，另一方面，国家还要考核它的利润指标。因此，专业银行把资金以高于法定利率拆借出去，或用资金支持银行自己办的经济实体，以获得利润。让资金进入“黑市”，也就成了银行摆脱这一困境的一条出路。这样一来，银行里掌握信贷权力的人，就成了四面八方的“公关”对象。其中有不少人受贿。资金越紧张，追求资金的不正当现象就越严重。而通过正常渠道得不到贷款，大量资金非法流向股票市场和房地产行业，造成股票市场和房地产过热。同时农产品收购资金和重点建设工程资金等却得不到保证。由于社会集资利率比在银行储蓄高，使银行储蓄滑波。当时，人们称这种现象为“金融混乱”，也有人称之为“金融腐败”。
除了金融混乱以外，由于宏观经济中的问题，反映在金融方面，一是货币过量投放。在1992年M2(广义货币)比上一年增长31.1％的基础上，1993年上半年又大幅度增长。二是外汇调剂市场上人民币大幅度贬值，一美元兑换人民币突破了11元，而且还有下贬之势。在社会上引起了思想波动。
但是，解决利率市场化和资金供给制的问题，还要有一个较长的过程，不能解金融混乱的燃眉之急。这就促使国务院不得不采取快刀斩乱麻的办法。
首先，解决“长城集资案”。长城公司沈太福因非法集资9亿元被处决。支持他的国家科委副主任李效时被判20年徒刑。不久，中国人民银行行长李贵鲜去职，由国务院常务副总理朱�基亲自兼任。7月5日，朱�基主持召开全国金融工作会议，在会上提出“约法三章”：一、立即停止和认真清理一切违章拆借，已违章拆借的资金，限期收回；二、不准任何金融机构变相提高存贷款利率，不准用提高存款利率的办法搞“储蓄大战”；三、立即停止向银行自己兴办的各种经济实体注入信贷资金，银行要与自己兴办的各种经济实体彻底脱钩。他说，“各级银行要认真贯彻执行‘约法三章’，否则，将严肃追究当事人和主要负责人的责任。”整顿金融秩序取得了成效。到年末，金融系统共收回违章拆借资金830多亿元。居民储蓄不仅补了上半年下滑的损失，比上案，金融秩序也有所好转。
为了抑制人民币贬值，中国人民银行首次进入市场买卖外汇，消除了外汇调剂市场上的过度投机行为，消除了人民币还会贬佰的心理预期。很快使汇价稳定在一美元兑换人民币8.7元左右。然而，整顿金融秩序只是暂时缓解了危机。其实上述危机的出现除了其他原因之外，反映在金融方面，还是金融改革滞后所致。其中最根本的是还没有建立起规范的、高效的资金市场。银行也没有建立起管理资金市场的有效体制和手段。
改革进行到90年代，中国的资金运行状况已经发生了深刻变化。在90年代初，在企业投资的资金来源中，70％来源于财政之外。即使是在国家投资的“盘子”里，银行贷款和企业“自筹”也是主要的资金来源。这和改革之初资金由财政统收统支完全不同。这一变化使得金融政策在宏观经济调控中占据了主导地位。但是，金融调控制度的改革还没有跟上这一变化。例如，还沿用过去信贷分配的办法来管理金融。对各种证券的发行，仍套用了对信贷资金管理的办法，人为地控制规模。对于国家控制的直接融资之外的、企业自行运筹的各种集资活动，还缺乏有效的管理手段。这是出现金融混乱的重要原因。
整顿金融秩序是很必要的，也有成效。但是，1992年以来出现的金融秩序混乱，除了违反金融纪律和腐败之风以外，从根本上说是新的金融形势和旧的管理方式的一次剧烈碰撞。当时经济增量的主要部分，是非国有经济，是沿海地区，是第三产业。但是，在国家的信贷计划中，这些最活跃、对资金需求量最大的经济成分、产业和地区，却没有相应的位置。资金需求格局和供应格局严重错位。由于旧的管理方式的制约，资金又不能通过合法途径对这种错位进行调剂。于是，就出现了非法的资金拆借。从国有银行拆借到非国有银行，从内地拆借到沿海，从第一产业拆借到第三产业。银行更有它的苦衷：它对储户必须保证随时兑现，而它的主要贷款户――国有企业却不能保证还款。它必须给储蓄户的资金寻找可靠的、高收益的出路。这也是将资金从国有企业转向非国有企业的一个原因。在这些所谓非法拆借的过程中，因“寻租”而产生的腐败现象也就出现了。
1992年以后出现的金融混乱，呼唤着加速金融改革。
全面展开金融改革
新一轮金融改革的部署，在1993年7月的全国金融工作会议上已经作出。而改革的全面展开，却是在1994年。
这一轮金融改革的目标，一是把专业银行逐步改变为商业银行二是把中国人民银行逐步变成真正的中央银行；三是为了把原来专业银行承担的政策性贷款分离出来，重新建立几家政策银行。
新一轮的金融改革经过1994年一年的舆论酝酿和实务准备以后，在1995年以法律形式付诸实施。3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》。5月10日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议又通过了《中华人民共和国商业银行法》。前一个法律，真正确立了中央银行的地位，后一个法律，则奠定了中国金融法律的基石。
商业银行，是实际经营货币的企业。作为经营货币的企业，也像一般企业一样，它必须一副担子挑两头：一头是它的“商品”来源――主要是储户，另一头是它的“商品”的“买主”――它的贷款对象。也就是说，它必须吸收足够的存款，也要不断地寻找合适的、可靠的贷款机会。它的利润来自存、贷利率之差，而效益性、安全性和流动性，则是它的经营原则。
既然商业银行是经营货币的企业，它就应当像所有的企业一样，自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。《中华人民共和国商业银行法》把这“四自”写进了它的“总则”之中。商业银行不是慈善机构，它不能去“救济”那些亏损企业。它必须认真选择贷款对象，确保贷出去的钱能按时收回来。没有还款能力的，坚决不贷；不讲信用的，坚决不贷。《中华人民共和国商业银行法》强调对借款人的资信审查。
商业银行不是政府。它没有义务承担政府所承担的社会责任。它不能发放“安定团结贷款”(在80年代后期，工厂效益差，发不出工资，地方政府就令银行发放贷款用于发工资，称为“安定团结贷款”)。它更不是市长的“钱口袋”，不能按照官员的意志，从这里拿钱投入没有收益的事业。《中华人民共和国商业银行法》第4l条规定：“任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或提供担保，商业银行有权拒绝任何单位和个人强令要求其发放贷款和提供担保。”
居民把钱存人银行，最起码的要求是保证金钱的安全。必须保证客户能够随时提取自己的存款。为保证这一点，它不能把客户的全部存款都放出去赚钱，它必须留下足够的钱来准备客户来提款。这留下来用来应付客户提款的钱叫做准备金和备付金。准备金交给中央银行管理，万一出现危机时，中央银行给商业银行以支持。备付金由商业银行自己掌握。《中华人民共和国商业银行法》规定了准备金占存款余额的比例，备付金符合中央银行规定的比例。
对存款的安全最关键的是商业银行能正常运营而不致于倒闭。为此，《中华人民共和国商业银行法》对开办商业银行的资格审查作了严格的规定。还用资本充足率、存贷比例、资产流动性比例等5个指标对商业银行的资产质量作了限定。
专业银行要变为商业银行的一个前提条件是，只从事商业性贷款，不能兼管政策性贷款。那么，政策性贷款由谁来发放呢?成立政策性银行。
政策性银行的职责是专门从事政策性贷款。它的特点是：完全服从国家政策的需要，不以盈利为目的；它发放的是有利于社会大局稳定的特殊性贷款，和投资期限长、难以承受一般市场利率、而该项目对社会有重大利益的贷款；利率水平与市场利率不同，根据国家倾斜的需要，实行低利或微利经营。
从1993年开始，国家开发银行、中国农业发展银行、中国出口信贷银行等政策性银行相继组建。国家开发银行，专门办理国家重点建设(包括基建和技改)贷款及贴息业务。从而把建设银行从政策性业务中解脱出来。中国农业发展银行接受了中国农业银行的政策性业务。出口信贷银行是为大型成套设备出口提供卖方信贷和买方信贷，分担了中国银行这方面的业务。
为了防止众多商业银行各行其是造成的不良后果。必须有一个机构对整个银行体系进行管理和支持。这个机构要既能控制总的货币流通量，也要保证各家银行的安全，防止出现金融危机。这个机构就是中央银行。
中国人民银行从1984年1月1日就开始行使中央银行的职能。但在很长时间内，它不能完全行使中央银行的职能。这是因为，第一，它还从事具体的金融业务，陷入一般货币信贷事务之中；第二，国家对中国人民银行还考核利润指标，实行利润留成，逼迫它从事经营活动，失去了超脱的地位；第三，各级政府对它的干扰太多，无法独立执行职能。《中华人民共和国中国人民银行法》的颁布，为解决这些问题提供了法律依据。
《中华人民共和国中国人民银行法》第三条，规定了中国人民银行的基本任务：“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”这个提法把过去的“发展经济，稳定货币”的双重目标变成了单一目标：保持币值稳定。为行使好这个职能，中央银行在执行货币政策时必须有其独立性。
当今世界各国中央银行的独立程度有三类情况：一是德国、美国、瑞士、瑞典等国，中央银行直接对国会负责，不受政府干预；二是日本、英国、法国等国，中央银行隶属于政府，在一定程度上受政府影响，但这些国家的中央银行里有一个较超脱的决策机构，使得中央银行在执行货币政策时有相当大的独立性；三是意大利等国，中央银行的政策受到政府的约束，人事由政府任免，业务上依赖财政部。《中华人民共和国中国人民银行法》规定，中国人民银行在国务院领导下工作。这有点近似于上述第三种情况，但不依赖财政部。
《中华人民共和国中国人民银行法》规定，“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。这一规定旨在防止银行和财政穿“连裆裤”，为坚持货币的经济发行，杜绝财政发行创造了条件。这个法律还规定，“中国人民银行对分支机构实行集中统一领导和管理”，这就为防止地方政府干预中央银行各分行的业务，把中央银行变成“地方银行”的不良倾向，为保证银行的独立性提供了法律保证。
中央银行如何行使调控金融市场、保障货币稳定的职能?《中华人民共和国中国人民银行法》第二十二条列出了6种货币政策工具：法定准备金率，即要求金融机构按照法定的比例交存存款准备金；规定中央银行基准利率；为在中国人民银行开立帐户的金融机构办理再贴现，再贴现率；向商业银行提供贷款；在公开市场上买卖国债和其它政府债券及外汇等。中国人民银行综合运用这些工具来调控货币供应量，从而稳定币值。
没有真正的企业，就没有真正的银行
中国的银行要成为真正的银行，还要走很漫长的道路。改革大幕拉开了，法律公布了，但是，把专业银行变成真正的商业银行，中国人民银行变成真正的中央银行，还有一段很长的艰难的历程。这涉及到企业改革和政府职能改革。这两方面的改革滞后，就不可能办成真正的银行。
到90年代，国有企业的大部分固定资产投资和90％以上的流动资金，都是来自银行贷款。投资靠银行，流动资金靠银行。生产靠贷款，还贷靠举债。企业完全躺在银行身上了。1993年末，天津市648家预算内工业企业固定资产贷款余额121.8亿元，占企业固定资产净值的96.25％o这就是说，企业的固定资产几乎全是由银行的贷款形成的。这个市47户一、二级批发企业，有38户资产负债率在100％以上。其中，一商局7个一级站平均负债率达216.8％。天津百货站自有流动资金200万元，贷款余额高达2.1亿元，1994年实现销售利润1129万元，而同期要付银行利息却高达2000万元。不仅不能还本，连利息也还不起。天津的情况不是个别的。1995年，全国国有企业的资产负债率高达77.1％，若扣除资产损失和资金挂帐，实际的资产负债率高达85.15％国有企业的不良债务达1万亿元以上，其中大约有6000亿到8000亿表现为国有银行的不良债权。在国有企业，形成了赖帐机制。什么叫“赖帐机制”?这有两个方面的含义。第一个是国有企业应当由国家注资，你不注资，企业也不应当承担债务责任。第二个是企业负债越多，他越不考虑还债；企业负债越多，银行越怕它破产，就不得不再向它注入资金，让它苟延残喘。银行与国有企业形成了“注人――压死――再注入――再压死”的恶性循环。这样，什么提高利率、降低利率企业都不在乎了。连本都不想还，还管你利率高低?国家用利率来调控宏观经济这个手段就不起作用了。
中央银行的调控手段，准备金率也好，公开市场业务也好，再贴现率也好，这“三大法宝”的运用，最终还是要通过利率的变化来影响企业的投资行为。这就要求企业对利率的变动十分敏感。中国的国有企业失去了对利率的敏感。谁都知道，用控制贷款额度的办法来防止企业过度贷款，从而防止投资膨胀，这不是市场经济应当采用的办法。为什么中国还要采用呢?朱�基副总理在一次报告中一语道破了个中苦衷：“我们的厂长从银行借钱时根本没想到要还的。利率对他们不起作用。控制贷款额度，是因为企业改革不到位，是不得已而为之。”
借债不还，有商业道德问题，有法制建设问题，但还有更深层次的原因。这种情况能够发生，至少有3个条件。一是借钱的人无法独立承担责任。二是贷款方不收回钱也可以维持下去。三是借贷双方的财产关系不明晰。中国正好具备了这3个条件：企业还不是真正的企业，它不是自主经营、自负盈亏。所以它还不能独立地承担责任。银行还不是真正的商业银行，它并不靠自身和盈利来生存、来发展。银行和企业都是一个老板开的，都姓“国”，烂帐，肉烂在锅里。
银行和企业的问题是互相缠绕的。只要一方面的改革不到位，就牵制着另一方面的改革不能到位。只要企业不是真正的企业，只要政府死死抱着国有企业不放手，商业银行就办不起来，中央银行就无法行使职能。
过去，财政通过透支的方式挤银行。1994年以后，不让财政向银行透支，而实际上却通过另外两个渠道挤银行。一是通过国有企业这个渠道，二是通过地方政府这个渠道。国有企业，本应由财政注入资本，现在却由银行注入资本。本应流动性很强的银行资金却变成了长期性垫支――信贷资金财政化。地方政府也常常压银行向亏损的国有企业发放“安定团结贷款”，用来发工资；地方要上项目，地方财政没有钱，也压银行贷款。地方首先满足自己的资金需要，把非花钱不可的事情给中央留下资金的“硬缺口”，逼着银行发票子。过去说银行和财政“穿连裆裤”，到90年代，“布连裆裤”变成了“铁连裆裤”了。国有企业和地方政府迫使信贷财政化，加大了银行信贷资金的供应量，成为通货膨胀的原因之一。这个―问题不解决，中央银行就不能行使保持币值稳定的职能。
更为重要的是，企业对银行的过度依赖。整个国有经济的风险几乎都集中到银行。在90年代中期，社会上的融资利率在20％以上，国家银行的利率也在10％，而产业资本的回报率却只有6％―7％，产业界显然亏本经营，这个差额最后还是由银行承担。国有经济的风险有可能转化为金融风险。
到1996年底，全国居民金融资产近5亿元。老百姓期望这些金融资产能够保值和增值。如果金融危机一旦爆发，居民的金融资产不仅得不到利息，连本也保不住。金融风险涉及千家万户财产的安全。这是牵动亿万人心的大事。居民金融资产增加，银行主要贷款对象国有企业不良债务增加，金融风险也在增加。
在中国，金融危机实际上已经存在。引起巴林银行破产的那种事件也发生过多起。但没有一家银行破产。金融危机没有公开爆发，这是因为，中国的金融事业是国家银行唱主角。用整个国有资产作担保，用国家政权来维护，所以，金融危机被掩盖起来了，没有爆发成公开的灾难性的社会事件。但是，如果这个问题长期拖下去，这些潜在危机会进一步积累，积累到一定的程度，政府也难以控制。
