摘要 农村集体土地界址不清、面积不准确与产属模糊不合法是当前我国重要的土地问题，对土地规划利用造成了不利的影响。根据多年从事农业基层工作的经验，从维护农村土地财产权和农民利益角度阐述了农村集体土地确权发证工作的意义、依据、原则、思路以及工作中可能会遇到的问题及对策，以供参考。
关键词 农村集体土地所有权；使用权；确权发证；问题；措施
中图分类号 D922.3 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）17-0339-02
农村集体土地所有权的主体，包括村农民集体、村内某农民集体和乡镇农民集体，村委会是依法代表村农民集体，在一定范围内具体负责管理集体土地的组织者[1]。农村集体土地使用权主要包括2个部分：一是宅基地使用权；二是集体建设用地使用权。宅基地使用权制度对农村的稳定起到了积极的作用。宅基地使用权作为用益物权对其取得、流转应加以严格限制，农村土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，严格限制宅基地的转让，可保护农民的长远利益，是保护广大农民的安身立命之本。集体建设用地使用权，关系到节约用地、推进城镇化进程、增加农民收入的重大问题，其使用权的流转，有利于盘活集体建设用地，提高利用效率，保护耕地；有利于逐步实现国有土地与集体土地“同地、同价、同权”，形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系[2]。
1 确权发证工作的意义
通过农村集体土地确权发证，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，从而有利于解决农民集体土地权属纠纷，切实维护农民的权益；农村集体土地确权发证，是落实最严格的耕地保护制度，是保障国家粮食安全的客观需要。人多地少的基本国情，经济社会的发展，土地资源的制约，决定了只有保护与利用好有限的土地资源，统筹考虑吃饭和建设、生存和发展问题，明晰每块土地的所有权和使用权的权利归属，查清每块土地的面积、空间位置、利用状况等并登记造册，确认农民集体、农民与土地的长期稳定的产权关系，建立健全农村土地流转机制，调动广大农民群众保护耕地的自觉性和主动性，依法处理违法违规占用的土地资源，才能真正把最严格的耕地保护制度落到实处；农村土地利用粗放浪费现象还大量存在，节地挖潜的空间较大，为加快推进土地整治工作，必须以农村土地确权和登记为基础；只有通过深化改革，还权赋能，才能最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，建设城乡统一的土地市场，促进农村经济社会发展，实现城乡统筹发展[3-4]。
2 确权发证工作的依据
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于农民集体所有，包括宅基地和自留地、自留山等。《中华人民共和国土地管理法》第2章第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内2个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。第11条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。《土地登记办法》明确指出“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记”。“依法使用本集体土地进行农业生产的，当事人应当持农用地使用合同，申请集体农用地使用权初始登记”。2010年中央一号文件指出：“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”。开展农村土地整治，把城乡建设用地严格控制在年度土地利用计划内，统一管理，确保城乡建设用地总规模不突破，确保维护农民利益。三部委联合下发通知和工作意见，要求本着尊重历史、注重现实的原则，确保有利于生产和生活，促进社会的和谐稳定，在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，依法有序开展确权登记发证工作。
3 确权发证的原则
开展确权发证工作一定要依据有关法律、法规，以便民、高效、因地制宜、急需优先和全面覆盖的原则推进，始终要把便民、利民、护民的宗旨贯穿到整个确权发证工作的全过程，同时要尽可能提高工作效率。各地要根据自己的具体条件，在确保农民土地权益不受损害的前提条件下，制订出适合当地的实施细则；对需开展综合整治和流转的农村土地，要优先进行确权登记、发证；对综合改革实验区、农村承包经营权登记试点地区、城乡结合部等土地确权登记发证，要满足改革发展和稳定需要。全面覆盖原则即确权登记发证应覆盖到全部农村集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地等。
4 确权发证工作思路
4.1 工作方法
在确权发证过程中要充分利用第二次土地调查、年度土地变更调查中形成的集体土地权属调查资料、图件，以及《土地权属界线协议书》《城镇地籍调查规程》等各种资料，以大比例尺地籍调查成果为基础，摸清每宗土地的权属、界址、面积和用途，按统一的宗地编码模式，完善地籍调查成果，为集体土地的确权发证提供依据。
4.2 工作步骤
4.2.1 前期准备阶段。在该阶段要做好以下工作：成立领导小组；编制工作方案；前期调查准备；培训有关人员；做好舆论宣传等。
4.2.2 具体实施阶段。在该阶段要做好以下工作：调查确定辖区内土地所有权主体权属界线、集体建设用地使用权、宅基地使用权界址；绘制界线走向图，完成指界人确认盖章及集体建设用地和宅基地使用权地籍调查等有关的测量工作；建立农村地籍管理信息系统；绘制宗地图、生成权属调查表；申请确权登记；申请审核；进行公告；签署审核意见，报县级以上人民政府审批；发放证书；对有争议的地块、插花地、飞地、无权源土地做好调处。 4.2.3 总结、整理、检查阶段。农村集体土地确权发证工作领导小组办公室，要对辖区内确权发证工作进行全面细致的总结和检查，确保每宗土地的测量和登记准确、合法、有效；同时对整个确权发证工作的组织实施情况进行总结，将好的工作做法、经验、体会及工作中遇到的问题和处理方法，及时整理总结成检查报告并逐级上报 。
5 工作中可能会遇到的问题及对策
本着维护广大农民的切身利益，促进农村经济发展和整个社会稳定和谐。对工作中遇到难题，要采取切实的措施。
5.1 历史遗留问题
由于历史的原因一些土地的权属存在争议和权属证明材料不全。确权发证涉及到各村、组、乡镇之间土地权属界线划分，有的界线不清，权属不明，存在权属纠纷，可供利用的证明材料又由于人员的变动不完整；有的地方存在少批多建、未批先建等违规用地问题；有的地方还存在“小产权房” 和城镇居民购买农村宅基地没有到土地登记机构办理相关变更登记手续等问题，给确权发证工作带来了一定的难度。
对策：针对确权中出现的权属争议和证明材料不全的问题，依照《土地权属争议调处处理办法》，采取因地制宜、尊重历史、注重现实的原则，充分利用现有的证明材料。对于复杂疑难的权属问题，积极采取有效措施及时解决，做好调查处理，以免引起新的土地权属纠纷；对于违法宅基地和集体建设用地和符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，必须由县局土地执法部门依法依规处理后方可登记；对于“小产权房”建设，应严格按照国家有关文件进行处理。
5.2 群众和干部思想认识不到位
在确权发证工作中，存在很大一部分群众和少数基层干部思想认识不到位，对开展确权发证工作的意义和目的认识不够，特别是对宅基地确权登记的重要性没有充分认识，致使在指界签字盖章时不积极配合，有的甚至直接影响本宗地与相邻宗地界址的界定，对确权发证工作造成很大的被动。
对策：广泛发动确权发证，做好舆论宣传。要多层次、多形式、多渠道地对农村集体土地确权发证工作的重要性、法律依据和意义进行宣传发动，通过广播、明白纸、宣传车、报纸、网络和电视等新闻媒体，让广大农民群众充分认识到该项工作的重要性，创造良好的舆论氛围和工作环境，调动广大农民群众参与的积极性。
5.3 确权发证工作秩序混乱
在确权发证工作中存在极少数人员不按规程办事、弄虚作假、徇私舞弊、填报表格不全面、土地所有权人员盖章不完全、证书没有发放或发放不到位等问题，扰乱了确权发证工作的正常秩序。
对策：针对工作中存在的不按规程办事的情况，要严格执行相关法律规定，填制国土部门统一印制的土地登记表格，按照确权发证工作的具体流程办事，确保资料的全面、完整和规范，不得弄虚作假、徇私舞弊、胡乱发证。同时要以制度制约每位工作人员，要求国土、财政、农业部门加强协调配合，各司其职，各负其责，将工作的开展情况、汇总统计情况等按时向领导小组汇报，领导小组要定期通过一定的方式进行通报，定期或不定期进行督导检查。
5.4 工作经费落实不到位
农村集体土地确权登记发证时间紧、任务重、难度大，需要大笔的经费用于完成此项工作，没有足够的经费是无法按时保质完成该项工作的。目前仍有个别地方存在经费拨付不到位的问题，严重影响工作的顺利开展。
对策：针对经费拨付不到位的问题，要求各级政府高度重视，确保工作经费的落实到位。按照2010年中央一号文件的要求，农村集体土地确权发证工作的工作经费列入财政预算，严格执行财经纪律，严格执行国家相关收费标准，严禁借机乱收费，加码收费，要加强对专项经费的管理和监督，切实做到专款专用，阳光透明。
6 参考文献
[1] 丁关良.农村集体土地所有权主体和行使主体的探讨[J].中央政法管理干部学院学报，2004（4）：1-6.
[2] 吴晗.集体土地使用权流转制度研究[J].农业经济问题，1996（3）：32.
[3] 龚介民.农村宅基地房地产立确权为农民私有权[J].上海农村经济，2005（5）：12-13.
[4] 周其仁.确权是土地流转的前提与基础[J].农村工作通讯，2009（14）：40.
