摘要：随着农村各项改革的不断深入进行，乡镇政府基本职能也要由以往的管理型向现代的服务型转变，由单一的主要抓经济发展向提供基本的公共服务转变，是我国农村建设的直接领导者和组织者，肩负着党的历史使命，担负着稳定农村政治形势，发展农村经济，坚持“以人为本”为百姓提供服务的职能，体现“小政府、大服务”的基本方向。本文主要浅谈了我国乡镇政府职能的基本定位问题，指出了目前我国乡镇政府改革存在的两大问题，这是全球化进程中乡镇政府改革的动力，同时也是当前乡镇政府改革需要攻克的难题，针对这些问题提出了当代中国乡镇政府改革的解决路径。
关键词：乡镇政府 改革 路径 “乡镇政府作为管理农村的基本行政单位，是党和政府联系广大农村群众的桥梁和纽带，是建设社会主义新农村的重要组织力量”。[1]因此我国的乡镇政府要发挥好纽带与桥梁的作用，为广大人民群众服务。同时由于我国乡镇政府自身存在着一系列的问题，这就要求乡镇政府积极进行改革。我国乡镇政府改革的主体就是乡镇政府本身，而其改革的对象也是其自身。这就在很大程度上增加了的改革的阻力，主要是来自于乡镇政府本身。
一、当代中国乡镇政府职能的基本定位
经济全球化给中国政府改革带来的影响是深远的。在全球化的今天乡镇政府的职能主要有三个方面： 一是不断提高经济的发展水平，使乡镇政府服务经济发展的职能得到切实的加强。经济基础决定上层建筑，恩格斯曾指出指出：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当在人们的头脑中，在人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当在生产方式和交换方式的变更中去寻找；不应当在有关时代的哲学中去寻找，而应当在有关时代的经济学中去寻找。”[2]只有经济发展了，才能引领农村发展，带领农民致富，更好地为百姓提供更多的公共服务，才能真正的为百姓造福。二是不断加强和创新社会管理， 使乡镇政府促进基层社会和谐的职能得到不断加强。要不断加强农村义务教育和公共卫生体系的建设， 提高农民素质，丰富和繁荣农村文化， 继续扩大农村社会保障的覆盖面， 切实提高保障水平，加强普法教育，使农村社会管理逐步进入法治轨道。三是不断加强基层党建的能力，使乡镇党委和乡镇政府在推进基层民主建设的职能不断得到落实和加强。干部是我们党的重要资源，要不断加强对乡镇党员和农村党员干部的教育和管理， 用最先进的理论武装干部， 使领导干部的理论水平得到切实的加强，使干部积极的投身到加快整个乡镇发展，促进农民富裕之路上来。
二、当代中国乡镇政府改革面临的现实问题
（一）体制问题
1.压力型体制
“所谓压力型体制，指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”[3]压力型体制的主要特征是将各种经济发展任务和财税利润指标进行量化分解，从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层分解下达。对这些任务和指标的完成情况成为每个组织和个人的“政绩”的主要标准和“升迁”的主要依据，有的还会对一些重要指标采用“一票否决”的评价方式。这就使乡镇政府面临困境之中，主要表现在以下几个方面：第一，压力型体制导致了各级政府的事权下移，最终落在行政系统的神经末梢“乡镇政府”头上，加重了乡镇行政负担；第二，压力型体制要求机构上实行“上下对应设置”的原则，导致机构内部设置的编制过多，加重了乡镇行政管理费用；第三，压力型体制导致了乡镇政府的为应付上级的例行检查而产生制度性说谎的行为，最终产生“达标升级”、“形象工程”和“政绩工程”等短期行为。
2.集权型体制
集权型体制指乡镇政府党政合一，权力高度集中的运行体制。其主要特征是权力高度集中，没有形成权力制衡机制。在一些问题的决策上，一般由乡镇党委书记最后做出决定，这就使党委书记的权力过于庞大，乡镇政府职能扩张，政企不分，政事不分，政社不分，具有全能色彩，进而使宪法规定的作为最高权力机关的乡镇人民代表大会在决策过程中被“边缘化”，使乡镇人大形同虚设。这样的集权型体制就会导致人浮于事，职能分配不清，行政效率低下。
（二）职能转变问题
乡镇政府职能主要是指要实现从公共管理向公共服务的转变。其中主要有两个方面，一是乡镇政府与乡镇企业的关系，乡镇政府的主要领导兼任乡镇企业的董事长或者是总经理，这种即是“运动员”，又是“裁判员”的经营管理方式，使企业缺乏经营管理自主权，没有把乡镇职能转变为政策引导、资金支持、信息服务和市场监管上来。二是出于“政绩”的需要，扰乱农民的生产生活，不能为各种农民组织提供信息咨询、就业指导和技术培训，不能为农村经济和社会发展提供所需要的公共产品和公共服务。乡镇政府职能的越位、错位，就不能使乡镇发展起来，也很难实现社会和谐，甚至引发群体性事件。
三、当代中国乡镇政府改革的路径选择
（一）当代中国乡镇政府改革路径的政府关系层面：民主合作体制
目前县乡之间的政府关系是一种“压力型体制”，而乡村之间的政府关系是一种准“压力型体制”。一方面要构建民主合作式的服务型乡镇政府就要把县乡之间的这种“压力型体制”转变为民主式体制。乡镇领导人要由乡镇公众选举产生，乡镇各个部门负责人要由乡镇领导提名，乡镇人大直接任命；在县乡之间要适当分权，规范各自的权限和范围。同时，要变乡村之间的“准压力型体制”为合作式体制。在乡村社会真正建立起权力运行的合作式机制，为农民提供相应的公共服务，积极扶持社会中介组织和自治组织的合法发展，培育公民意识，使乡村公众有足够的政治权力参与到乡镇政府的各种事务当中，实现乡镇政府和乡村公民社会的有效合作与相互制衡。
（二）当代中国乡镇政府改革路径的政府结构层面：优化权力结构
改善乡镇党委的领导，使乡镇党委从具体事务中脱离出来，将人事任免权和乡镇重大事项决策权交还给乡镇人大，将行政权交还乡镇政府（狭义角度），列宁曾在1922年指出，“必须明确划分党和国家机关的职能，党是国家政权的核心，但是它和国家政权不是一个东西，党的任务是对国家机关的工作进行总的领导，而不是频繁的干涉。”[4]乡镇党委的工作重心是政治、思想和方针政策的领导。提升乡镇人大在乡镇权力结构中的基础性地位，充分发挥乡镇人大对乡镇行政行为的民主监督作用，进一步规范乡镇党、政关系。通过乡镇党委、人大、政府三者之间的权力关系的重新定位，乡镇权利结构得到优化，基层的社会组织和公民个人就愿意积极的参与到乡镇政府的政治、行政过程中，使我国的基层政权得到有序发展。
（三）当代中国乡镇政府改革路径的政府功能层面：政府职能转变
为实现乡镇政府职能转变，第一要加大对乡镇公共服务的投入。我国长期以来的“城乡二元”结构使我国政府对乡镇政府公共服务的投入比较薄弱。自从入世以来，在以城带乡、以共促农的新形势下，必须统筹城乡发展，加大政府对乡镇及农村公共事业的投入，实现城乡和谐发展。第二，必须实行政社分开，政事分开，政企分开。只有在这样，才能真正转变乡镇政府职能，实现资源利用的最大化，以利于我国经济发展和社会和谐。
（四）当代乡镇政府改革的观念层面：观念转变
乡镇政府改革的成功，就要不断转变乡镇政府工作的思维模式、方式方法，就要用好人才，发展人才战略，不断提高乡镇政府领导的自身素质，强化服务意识，以身作则，为百姓树立起良好的形象，这不仅关系到我国农业、农村的发展，以及农民的富裕，同时也关系到国家的长治久安和中华民族的伟大复兴，真正使改革的成果惠及我国的百姓，得到百姓的认可。（作者单位：吉林省辽源市委党校）
注解
[1]习近：《转变基层政府职能为新农村建设提供有效服务》，《今日浙江》，2006（4）
[2]《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社，1972年版，第425页。
[3]荣敬本：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》。中央编译出版社，1998年版，第28页。
[4]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《列宁全集》（第33卷），人民出版社，1984年版，第221页。
