摘 要：在全球公共部门改革的大背景下，为适应我国经济社会发展的新形势、新任务和新要求，行政管理体制必须作出新的改革。行政管理体制改革的突破口和切入点，就是建设服务型政府，按照服务型政府的要求来总体规划行政体制改革。从服务型政府的内涵和特征出发，分析服务型政府建设中存在的主要问题，在此基础上尝试性地提出如何加快行政管理体制改革，建设服务型政府。
关键词：行政管理体制；改革；服务型政府；建设
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）28-0031-02
引言
自改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年对行政管理体制进行了五次改革。经历改革后，政府的职能发生重大转变，机构设置和人员编制管理逐步规范，行政效率明显提高，政府管理逐渐走向公开、透明，基本适应了当前我国经济社会发展的要求，有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。然而，当前行政管理体制还存在着一些问题，与当前经济社会发展不相适应。例如，政府机构设置不很合理，部门职责交叉、权责脱节、效率不高，有些领域权力仍然过于集中，且缺乏有效制约监督；社会管理和公共服务基础较为薄弱，政府职能转变也还不到位。面对以上突出问题，必须深化行政管理体制改革，以适应经济社会发展的新形势、新任务和新要求。改革的突破口和切入点，就是立足建设服务型政府，按照服务型政府的要求来总体规划行政体制改革。在党的十七大上，明确指出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，并要求：“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”
一、服务型政府的内涵和特征
服务型政府，指在“以人为本”、“执政为民”的服务理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担服务责任的政府。由此可见，服务型政府的内涵与以人为本及和谐社会的理念是一致的。作为一种新型的政府职能模式，它的提出，将有助于进一步改进政府服务的品质和效率，有助于政府的改革和创新。它的基本特征如下。
一是在治理理念上，要求政府坚持“以人为本”、“执政为民”的服务理念。政府是人民的政府：政府权力来自人民，有义务保障人民的诸多基本权利，同时政府行为应自愿接受人民群众的监督，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，全心全意为人民服务。
二是在政府职能上，强化公共服务职能，向全社会提供公共产品和服务。政府公共服务涉及多方面内容，不仅包括提供经济性的公共服务，比如有效的宏观经济调控和管理、严格规范的市场监管等，还包括提供社会性公共产品和服务，比如加强城乡公共设施建设，提供基本的公共教育、公共医疗和社会保障服务等。
三是在运行的机制上，政府应依法执政，并自觉接受公众和社会舆论的监督。政府在权力、职能、规模上皆受法律的限制，而且政府服务应遵循公开、公正和效率的原则。政府行政程序化、规范化，不仅有利于提高行政行为的效率，而且可以规范权力运行和防治腐败。同时，政府实行政务公开，接受社会监督，也是“依法行政”的一部分。
二、当前我国服务型政府建设中存在的主要问题
（一）多数行政人员对政府职能的认识不够，服务意识淡薄
传统文化中“官大于民”的官本位思想依然普遍存在。部分行政人员和领导干部虽然口头上说是百姓的公仆，但思想深处和行为上却把自己当作民众和下属的父母官和主宰。在部分政府工作人员的眼里，领导、上级、自己都比群众重要，观念上总是抱着“以前怎么样”，难以随着社会的发展而进步，服务意识不强。对群众工作不尽心、不上心。虽然政府建立了“服务大厅”，但有些“服务大厅”并没有提高行政的办事效率，也没有改善服务的质量和水平，甚至增加了服务成本。
（二）政府职能依然存在越位、缺位和错位的现象
我国传统政府是全能型政府，政府职能大而全，却存在很多问题。
1.“越位”现象。政府的某些职能部门超越职权在管许多不该管、管不了也管不好的事。例如，政府直接干预微观经济活动，以致企业一旦发生问题马上就找政府解决的现象。另外，行政许可和审批事项仍然过多，市场的调节功能不能真正地发挥作用。又或者有的综合管理部门身份不明，“宏观”、“微观”两手抓，且对微观管理兴趣浓厚，尤其热衷于批钱、批项目。
2.“缺位”现象。与“越位”针锋相对的是政府公共服务功能的“缺位”。理应由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责。当前，政府提供的基础设施建设依然不够完善，社会保障服务的供给显然不足，公共教育服务、卫生医疗服务、城市公用事业服务，与实际社会需要仍然相差很大距离。
3.“错位”现象。指的是政府部门内部发生的职能混乱现象。在纵向上，上下级政府的职能越位仍然存在；横向上，各级政府部门职能交叉、重叠，职权划分不清楚。
（三）规章制度不健全，现有规章难以落到实处
1.民主制度建设还有待进一步加强。人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度在我国民主政治生活中发挥了很大作用，但还不够成熟，还没有为社会公众参与政治生活提供广泛可行和有效的制度内的路径，一定程度上影响了公众权利意识的生长、成熟。
2.政府和公务员的绩效考评机制不健全、不科学，评估方法也不尽合理。
3.政府公共决策机制存在缺陷，专家咨询制度以及听证制度都尚未成形。虽然目前有些地方政府建立了相关的制度，但多数都是流于形式，没有真正地发挥其功能。
4.政府的责任追究制度不健全，导致出现问题后各个部门互相推诿、扯皮，难以将责任追究到底。
5.缺乏科学合理的公共财政体制，对公共服务投入方面，存在严重不足。
三、对加快行政管理体制改革，建设服务型政府的思考
笔者认为，服务型政府应该是“阳光政府、创新政府、责任政府、法治政府”等模式相互交叉、综合渗透的结果。针对当前我国服务型政府建设中存在的主要问题，应从以下几个方面进行改革。 （一）树立以人为本，服务群众的政府工作理念
建设服务型政府，必须彻底消除过去的权本位、官本位意识，树立以民为本的理念。政府只有从维护人民群众的长远和整体利益出发，以民为本，为社会大众提供完善的公共服务，为企业发展创造良好的、公平的竞争环境，才可以做到政令通畅，真正赢得民心。除此之外，政府公共服务不能仅仅依靠政府力量，还需要实现社会化，由“单中心治理模式”转变为“多中心治理模式”，形成政府与非政府组织的协同网络合作，实现社会的和谐、健康发展。
（二）建立科学、民主的决策制度，注重决策过程的民主参与
各级政府和部门都要完善重大决策的规则和程序。行政决策必须按照法律、法规和政策的要求和规定的程序进行决策；建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和听证制度；完善专家咨询制度，未经论证和未经专家咨询不能决策，防止决策的随意性；强化行政决策责任制，对因违反决策程序成重大损失的，必须追究主要领导和当事人的责任；通过这几项制度来推进决策的科学化和民主化。同时推行政务公开，实现阳光行政，切实保证政府与公众最大限度地信息共享。
（三）明确政府角色，实现政府职能重心的转移
改革开放以来，我国在经济建设方面取得了重大成就，然而城镇建设、医疗保险、文化教育等民生问题却日益突出。因此，政府的职能重心有必要从经济建设转向社会管理和公共服务，着眼于发展社会公共事业和解决民生问题。各级政府应优化各种公共资源配置，并注重向农村、基层、欠发达地区倾斜。同时，在劳动保障、就业保障、社会福利、贫困救助、医疗保险、教育普及等方面，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。这是做好政府职能转变，建设服务型政府的一项基本任务。
（四）完善宏观调控体制，实现政企分开
政府应该用预期性的指标来引导市场主体的行为，减少对微观经济的不必要的干涉，而是应让市场这只“无形的手”去发挥作用。凡是企业和其他组织能够自主解决的事项或市场机制能够自行调节的事项，除法律有规定的外，政府不应干涉。同时，政府应加强宏观调控和市场监管等职能，完善市场机制，给企业提供良好的法律环境，保障公平竞争、良性竞争的市场秩序，做好“市场的裁判员”。
（五）精简机构设置，推进政务公开
党的十六大指出，优化和重组政府组织机构应遵循“精简、效能、统一”的原则。具体而言，政府应当精简机构设置，同时推进政务公开。目前政府部门存在机构设置冗杂、职能范围过窄、部门间及内部权限冲突、办事效率低下等弊端，而创建“小而有效”的服务型政府是根除上述弊端的良方。此外，实现政务信息公开、透明，可以促进政府与公众最大限度地信息共享，切实保障公众对政府信息的知情权和决策参与权，同时也可以避免公众对政府决策的误读。作为政府提高管理和服务水平的工具，电子政务可以最大限度地实现政务公开。电子政务就是方方面面的政策、法规、程序以及相关信息通过网路公之于众，提供网络办事服务等。做到以上两点，有利于提高工作透明度和办事效率，建立一个真正服务于人民的现代服务型政府。
四、总结
综上所述，构建服务型政府并非一朝一夕就可以完成，而是一个逐步建立和实现的过程。我们要坚持与时俱进，以科学发展观为指导，进一步解放思想，加快推进行政管理机制改革，切实有效地履行好政府的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能，才能成为“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的服务型政府。
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（责任编辑：李 慧）
