本文所探讨之“断续线”，系指中国及其他一些国家的地图在南海海域所标绘的几段断续的国界线，也称“九段线”、“U形线”、“传统海疆线”等。一般认为，中国在南海的海洋权益基于此线，但对“断续线”的法律地位和性质，以及中国在此线内究竟应该享有何等权益，则莫衷一是。
“断续线”的由来
20世纪上半叶，在全球性的扩大海洋管辖权的历史背景下，中国“水陆地图审查委员会”详细列出了南海的岛、礁、滩、沙，对中、英文地名进行了审定，并于1935年4月出版了《中国南海岛屿图》，确定中国最南疆域在北纬4度。中国政府以出版地图的方式，宣示了对南海诸岛的主权。
为了使确定的南海领土范围具体化，内政部方域司绘制、国防部测量局代印了《南海诸岛位置图》。该图从北到南标注了东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛4组岛礁，并从北部湾中越陆地边界向海至台湾省东部，包括4组群岛在内，以国界线的表示方法标绘了11段断续的线，最南端在北纬4度，曾母暗沙标在线内。
1948年2月，中国政府首次公开出版发行了《中华民国行政区域图》，在南海海域标绘了上述4组群岛的位置，并在其周围绘有11条断续的国界线画法的线段。根据该线，中国疆域最南至北纬4度。这是中国政府对南海诸岛主权意识首次进行的正式的图示表达。对此，国际上包括周边国家没有明确表示反对。
1949年中华人民共和国成立以后，在所出版的地图上基本上沿袭了“断续线”表示中国的权属范围。1953年去掉了北部湾的两段，其他各段线的位置也有调整。现今所谓之“九段线”，系指位于南海的9条“断续线”。如果加上台湾岛东部的一段，现在的“断续线”一共有10段。
“断续线”自民间流传、公认到政府公布、宣告，半个多世纪以来其法律性质和地位不断丰满完善。同时，各段线的位置也发生了小幅度的变化，说明了历届中国政府对此线的继承和沿用及国家权力的行使。
变化的“断续线”
南海“断续线”公布以来，历届政府一直沿用。但几十年来地图上各段线的位置还是有所变化的，新、旧线各段的位置并不完全重合，表现出多种关系。
通过使用现代技术手段反演计算，“断续线”的各段线基本上都与两侧各突出点距离相等。可以认为，“断续线”是基于南海最外缘岛礁与邻国的等距离线划定的。这一结论也与当年参与编绘地图的王锡光先生的回忆——“断续国界线划在我国和邻国的中间线的位置上”——相吻合。
“断续线”的发展变化，说明历届中国政府对南海管辖权和行政权的继承和行使。虽然新、旧“断续线”的各条线段有着空间位置上的差异，但无论新线还是旧线，所包围的岛、礁、滩、沙在范围上是一致的，显示出中国南海领土主权范围的历史延续性。
2001年国家测绘局编制的《中国国界线画法标准样图》（1：1000000），是中国政府对“断续线”的法定表示。南海的9条“断续线”中有6段为弧线，3段为直线。而1947年公布的“线”，基本均为弧线。这说明时至今日，“断续线”仍在发展中，中国政府行使权力仍在延续和进行中。
国民政府画“线”的目的与作用
1947年4月14日，国民政府内政部与国防部、外交部、海军总司令部等部门人员磋商讨论，阐明画“线”的目的与作用问题。讨论结果是：
“（一）南海领土范围最南应至曾母滩，此项范围抗战前我国政府机关学校及书局出版物，均以此为准，并曾经内政部呈奉有案，仍照原案不变。（二）西南沙群岛主权之公布，由内政部命名后，附具图说，呈请国民政府备案，仍由内政部通告全国周知，在公布前，并由海军总司令部将各该群岛所属各岛，尽可能予以进驻。（三）西南沙群岛渔汛瞬届，前往各群岛渔民由海军总司令部及广东省政府予以保护及运输通讯等便利。”内政部将讨论内容以公函的形式发至广东省政府，“函请查照办理”。公函事由为“西南沙群岛范围及主权之确定与公布”。
在1947年10月内政部给国民政府主计处呈送有关疆界各项资料的函件中，附有“我国四至地点及其经纬度”资料，其中极南点为北纬4度的南沙群岛曾姆暗沙（现名曾母暗沙，下同），进一步佐证上述文件所言南海领土范围。
上述文件至少说明：（1）南海领土范围，在政府机关、学校、书局等政府部门、学界、公众中，早已明确，在内政部也已经记录在案，“公函”之时只是再次确定之日。（2）确定与公布的是西沙、南沙群岛的范围和主权，并未明确要求整个西沙、南沙海域。（3）确定南海领土范围最南点在北纬4度的曾母暗沙，位于“断续线”以内。（4）要求海军尽可能进驻各岛，以实际控制的方式，体现主权的行使。（5）要求军队及地方政府对渔民进行保护和给予运输通讯等便利，说明对此海域生物资源的权利。在此基础上，1948年2月，民国政府内政部方域司出版了《中华民国行政区域图》，这是南海11段“断续线”首次以官方名义向世界公布。1949年中华人民共和国成立后，也基本上延续此线，只是改11段为9段。应该说，“断续线”反映了历届中国政府对南海的立场和权利主张。
对“断续线”的认识
南海的9条“断续线”，既是前人留下的宝贵遗产，也使后人面临困惑。首先在称呼上不统一? ，有“断续线”、“九段线”、“U形线”、“岛屿归属线”、“断续国界线”、“传统海疆线”、“历史性权利线”等。更主要的是在法理上对该线的性质有不同的理解。
民国政府画线的本意，应该是确定和公布西沙、南沙群岛的范围和对西沙、南沙群岛的主权。历届中国政府从未明确此线即“中外之界”。中华人民共和国政府一直以来所主张的是对岛礁及其附近海域的主权，实际上从未主张和行使对线内全部海域的主权，而且中国政府还表示，“不影响外国船舶和飞机按照国际法通过南海国际航道的航行、飞行自由和安全”。
但是，从旧政府到新政府，对这条“断续线”都是有图示无解释，对“附近海域”也从未明示其具体范围。同时，标有“断续线”的《南海诸岛位置图》公开发行后，不仅在当时，继而几十年间国际社会默示无异议，构成默示的同意和承认。不仅如此，一些国家出版的地图也在南海诸岛位置上全部或部分地作相同标绘，如日本、东德、苏联、匈牙利、波兰、法国。此外，相当多国家的地图，把南海诸岛全部或部分标注归属中国。
综上所述，至少有一点是清楚的，这条“断续线”自产生以来，在历史和现实中发挥了一定的作用：明确表示了历届中国政府对线内岛礁及其附近海域的主权主张，对线内海洋资源的权利。同时，为后人解释、解决南海问题留有余地。在当时及其后相当长的时间内，得到国际社会的默示承认。
近年来，南海周边国家都宣布了专属经济区和大陆架主张，与中国“断续线”内海域有重叠，而且重叠区面积很大。不仅如此，个别国家还将其单方面主张的专属经济区所及海域内的岛、礁、滩、沙宣布为己有，而这些岛、礁、滩、沙的主权属于中国，归属早已明确。通过主张专属经济区，以海洋法赋予的海洋权利否定国际法确定的领土主权，是本末倒置、法理不通的。
南海的这条宝贵的“线”，是经过近百年的历史形成的，不仅有历史的依据，也符合国际法，与包括《海洋法公约》在内的现代海洋法律制度并不矛盾。要中国擦掉这条线的主张是站不住脚的。
