【内容摘要】新型农村社会养老保险制度规定在新农保实施时满足领取条件的老人可以领取基础养老金，但前提是其符合参保条件的子女应当参保缴费。这实际上是一种变相的“捆绑制度”。本文从具体实践和理论研究两个层面出发，结合相关文件精神、法律原理，探究该制度的利弊，最后建议应废除该“捆绑制度”。
【关 键 词】新农保 捆绑制度
一、问题的提出
自2009年国务院下发《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新型农村社会养老保险政策（以下简称“新农保”）便正式开始实施。在该政策的实施中，江苏省由于其在全国的重要地位，江苏新农保的实施效果也成为了评价新农保政策的指标之一。笔者从2011年7月至2012年2月对江苏省苏南、苏中、苏北的不同农村进行了调研，以期得出江苏的先进经验和不足之处。
经过实证调研、政策解读以及文献研究等方式，笔者调研得出新农保在江苏的实施势头良好，但是由于政策实施时间不久，因而也不可避免存在一些缺陷。其中最为突出的问题在于：1.政策衔接立法模糊，实际操作不明；2.养老基金增值保值问题；3.“捆绑制度”带来的困惑。由于第一项问题和第二项问题目前国务院高度重视，相关政策也在积极酝酿当中，而第三项问题没有引起足够的重视，因而本文将着重讨论新农保“捆绑制度”在理论和实践中出现的问题，并综合法理层面和中国当代农村的实际提出自己的观点和解决方案。
二、“捆绑制度”的内容
“捆绑制度”的说法来源于《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》第七条关于养老金待遇领取条件的规定：“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。”
从规定中可以发现，对于已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村老人，其可无偿享受养老金的前提是“符合参保条件的子女应当参保缴费”。由于此处立法使用“应当”，因而新农保实际上是将符合领取养老金条件的老人是否可以领取养老金与子女是否参保直接挂钩。该项制度被称为“捆绑制度”。
三、实施“捆绑制度”的利
实践过程中，“捆绑制度”使得不少青年农民也加入新农保行列，提高了新农保的参保率，而这一点在苏北地区体现的尤为明显。
仔细分析新农保制度，实际上是一个门槛低回报大的制度，因为其与老农保最大的区别在于政府补贴力度的加大，且越早缴费最后领取的养老金也越高。然而在实际操作中发现，很多不满45周岁的农民并没有提前参保的意识。所以国家在这方面采取强制性规定，无论是对农民还是对整体参保率都是有利的。
四、实施“捆绑制度”的弊
（一）违背新农保制度的原则
《江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法》中第一章规定：“政府主导与农民自愿相结合引导农民普遍参保”。即新农保采取自愿参保的原则。但是实施“捆绑制度”，使得部分不愿参加新农保的青年农民为使符合养老金领取条件的父母享受新农保待遇，而非自愿缴纳养老金，与上述原则相冲突。
（二）背离权利主体的独立性
根据权利理论，权利是主体自身享有的能力和利益， 是指社会主体可从自己本身的各种需要出发自主自愿地享有、处分、追求和维护一定利益的能力。权利主体行使权利的行为意志是自由的，不受干预；而且，权利主体是相互独立的，地位是平的。“捆绑机制”混淆了不同权利主体的权利与务。“捆绑机制”中，涉及两个分属不同主体的、不同类型的权利，一个是“父母的领取基础养老金权利”，另一个是“子女参保的选择权”。[1]而在法理中，除非是行为人无责任能力，否则其行为后果由自己承担。因而如此设计制度，不得不说与法律的精神也相违背。
（三）超出强制性规范的适用范围
强制性规范是指必须依照法律适用、不能以个人意志予以变更和排除适用的规范。在新农保的相关规定中，“捆绑制度”要求符合领取条件的老年农民的子女必须参保，是典型的强制性规范。从法律上说，以强制性规范给公民提供的行为准则通常更偏向义务性，如服兵役等。但是参保是一种具有权利性质的行为，即这是公民的权利，公民可以享有也可以放弃，由公民自己决定。因而笔者认为“捆绑制度”实际上不当地扩大了强制性规范的适用范围，将本应属于公民权利的内容纳入其中，违背了法治精神。
（四）降低新农保制度的社会评价
在实际调研中，苏北很多地区如宿迁市泗阳县李口镇的农民向我们表达了对这一政策的困惑，据调查问卷一道关于“你认为新农保中哪一项制度最为不合理”的题目显示，45.3%的农民认为这一制度显然不合理。而实际操作中，甚至有部分老年农民为了享受养老金待遇，代替子女进行缴费，如在对淮安市洪泽县的村民的进行调研时，共有12户农民承认自己不得已代替子女进行缴费。可见，农民对于“捆绑制度”的评价并不是很高。
在调研中，我们也将调研得出的疑问与当地人力资源与社会保障局沟通，有关负责人解释：“此规定实际上是为了强化子女对父母的赡养义务，并且是为了避免部分人认为新农保是不需缴纳费用即可领取养老金的制度”。笔者认为这样的解释完全不合理。第一，子女缴纳费用实际上是纳入了个人账户以为将来自己养老所用，符合领取额条件的老人的养老费用应当直接来源于政府拨款，因而子女缴费与老人领取养老金根本是两条线，何来赡养之说？第二，新农保实施办法中规定：“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的本省户籍的农村居民，符合领取养老金条件的，可按月领取养老金”。如果法律宣传到位，民众会认识到只有在新农保实施时已符合领取养老金条件的农民方可无偿领养老金，即使是59岁农民，也必须缴满费用方可领取养老金，因而又何来制度误读之说？可见，政府方面对“捆绑制度”也并没有强有力的解释。因此这也必然导致对于“捆绑制度”的社会评价会降低。
五、笔者观点
笔者认为，一项重要制度的推动，尤其是新农保这样对民有利的制度既需要让民众充分认识此制度以更积极地参与，也需要政府适当地加以引导。而民众的自愿参与和政府的引导之间必然有一个度。当我们都让渡自己的合法权利给政府时，政府也必须在一定范围内行使其权力。
因此，笔者认为“捆绑制度”应予以删除，取而代之的是加强制度的讲解，以更好地促进农民对提前参保的认识。况且，目前政府需要做的是确保随着经济的增长政府补贴也可以逐渐增加，同时做好养老基金的增值保值。因为只有通过制度本身生命力的增强才能使农民提升对该政策的信心，从而更好地参与到这个制度中。这比一个单纯的“捆绑制度”所带来的效果要长远的多。
参考文献：
[1]刘东华.“新农保”中的“捆绑机制”批判——政府在社会养老保障制度中的决策效能反思[J].广东政法管理干部学院学报，第25卷第6期：13.
