摘要：保护公共利益在现代社会日趋重要，但目前公益诉讼制度在我国还存在许多问题，争论的核心问题之一是原告资格的确定。确立公益诉讼原告资格的多元化更有利于维护社会公共利益。
关键词：公共利益；公益诉讼；原告资格
中图分类号：D925 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）23-0098-02
一、公益诉讼概念
公益诉讼的概念按提起诉讼的主体区分有广义和狭义之分。广义的公益诉讼泛指国家机关、公民、法人及一切非法人组织为维护公共利益以自己的名义提起的诉讼；而狭义的公益诉讼则仅指国家机关为维护公共利益以国家名义提起的诉讼。就目前中国司法实践来看，仅存在一定程度上狭义公益诉讼—检察机关代表国家对犯罪嫌疑人提起的公诉，但是否可以由检察机关提起公益诉讼，目前理论界争议颇多。
二、公益诉讼原告制度缺失原因分析
探究民事诉讼领域公益诉讼缺失深层次的原因，我们可以发现我国的陷于传统当事人适格理论的束缚。当事人适格是指在具体案件中以自己的名义作为原告或被告应诉的资格。因此大量的公益诉讼案件因原告不适格而被法院拒之门外。笔者认为为了更好地维护社会利益，公益诉讼原告资格应该保持一种开放的势态。
三、我国公益诉讼原告资格的建构
纵观大陆法系和英美法系公益诉讼原告资格制度规定，我们发现虽有众多差异，但也有共通之点，即在公益诉讼中采取原告主体多元化。即除了直接法律关系或具体权利的主体外，非法律关系或非具体权利义务的主体也可以作为诉讼主体。具体包括，一般公民，社会组织、团体，检察机关。并且检察机关具有公益诉讼成为一种常态。
下面本文将从中国现实出发、借鉴国外经验，深入阐述在中国赋予三类主体公益诉讼原告资格理论依据、可能出现的问题及解决方式。
（一）公民作为公益诉讼提起的主体
“国家兴亡，匹夫有责。”面对损害社会利益的问题，允许公民个人提起公益诉讼，可更好维护公共利益。
1.理论依据
当事人适格理论最早源于德国，是针对特定的诉讼，以自己的名义作为原告或者被告应诉的资格。因此公民提起公益诉讼似乎与当事人适格理论相矛盾。但这可以通过对传统当事人适格理论的延伸理解完成，即不是看当事人是不是该争议法律关系的主体，而是看当事人对该争议的法律关系的解决是否具有法律上的利害关系。例如，环境污染案件，虽然不是直接的法律关系主体，但却在一定程度上与该案有联系，其处理结果直接影响自己居住生活的条件。
2.面临问题
（1）诉讼主动性不高。公益诉讼一般是与强大的利益集团的博弈，公民无论是精力还是财力都不能与之相抗衡。因此，公民虽因对公共利益遭受侵害而义愤填膺，但却望而却步。
（2）诉讼力量不足。公益诉讼法律关系及证据繁杂，而公民提起公益诉讼存在法律知识欠缺、背后资源支持不足等问题。
（3）诉讼可能会遭到滥用。任何公民只要为维护公共利益就成为公益诉讼的原告，而不要求是否具有法律上的直接利害关系。这样的规定虽可以最大限度维护公共利益。但我们不排除有些个人可能会利用公益诉讼为己谋求私利。
3.解决方式
（1）原告胜诉以后应给予一定的奖励。在公益诉讼中，公益诉讼人要承担举证责任、诉讼费用，还要为诉讼花费人力、物力、财力。公益诉讼人的这种惩恶扬善，保护国家和公共利益的行为以奖励的形式加以鼓励，有利于更多的公民加入到公益监督的领域，从而形成社会监督这种强有力的外在力量。
（2）减轻原告诉讼成本的负担。诉讼费用免缴或少缴。中国诉讼费用由败诉方承担，原告胜诉时，诉讼费用本不会成为公民提起公益诉讼的障碍，但中国实行诉讼费用预缴制度，这依旧会造成公民起诉负担过重，所以对于这类案件原告可以不预付费用；原告败诉时，本应承担诉讼费用，此时视具体情况也可适当减少诉讼费用。律师费由被告承担或参照法律援助。在我国谁请律师谁承担律师费，公益诉讼中，原告是为了社会利益而提起。因此原告胜诉时，律师费应由被告支付，但支付的额度应在法定范围之内。原告败诉时，律师费用可考虑参照法律援助等状况，以此减轻原告负担。
（3）防止滥诉。设置公益诉讼前置程序和审前审查制度。首先公民为维护公共利益提起的诉讼案件，如果法院以外的其他国家机关等有关单位能予以解决，公民需先向这些机关单位投诉，若其拒之门外或未在其法定期限内进行审查、采取有效措施，公民可提起公益诉讼。其次法院决定受理案件之前要认真审查原告提交的材料、诉讼请求、事实和理由，并注意该案的性质，即是否与公共利益有联系。该审查制度应该把法律规定与法官的自由裁量权相结合，要具体问题具体分析而不能以“一刀切”的标准定性是否为公益之诉。
（二）社会团体或组织作为公益诉讼提起的主体
政府作为公共事物的管理机构，不可能对各种事物都面面俱到，因此赋予社会组织公共利益的部分管理权弥补了国家管理社会利益的空隙。
1.理论依据
诉讼信托理论。它指某一社会公益团体在法律授权的前提下对某些权益享有诉讼的利益，当这些权益遭受侵害或者面临侵害的危险时团体以自己的名义向法院提起诉讼，该团体可直接依据生效的判决或裁定向侵权人主张利益。
2.面临问题
（1）社会团体资格登记困难。中国对社团实施双重管理体制，社团必须先有业务主管单位，再向民政部门申请登记。因此很多社会团体被迫选择工商注册或者既无登记也无注册。这种过于强硬且缺乏可操作性的限制方式导致社会团体生存艰难或无法生存。
（2）普遍赋予各类社会团体公益诉讼原告资格，可能因诉讼能力欠缺导致团体恶意诉讼。诉讼能力是指当事人亲自进行诉讼活动，以自己的行为行使诉讼权利和承担诉讼义务的法律上的资格。社会团体登记注册并不意味着已具备诉讼的能力。
（3）社会团体是否有资格提起给付之诉。给付之诉是指一方当事人要求另一方当事人履行一定实体义务的诉讼。其可分为特定物给付之诉、种类物给付之诉和特定行为给付之诉，对于行为给付之诉我们不难理解，要求对方积极作为或消极不作为。但是对于物之给付在实践中如何操作？这是我们面临的一个重大难题。 3.解决方式
（1）改革创新社会组织登记管理体制。放宽社会团体的登记条件，积极推行社会组织直接登记制。向社会组织登记管理机关申请登记社会组织之前，须有主管部门的审批许可意见。严格的登记制度使大量襁褓中的民间组织处于地下状态。因此只有放宽其登记条件、赋予其法律意义上的主体地位、取得公益诉讼的原告资格才能更好地参与公益诉讼，保护公共资源和维护公共利益。
（2）确定社会团体所能提起公益诉讼的类型。确认之诉要求法院确认某种法律关系，变更之诉要求法院改变或者消灭某种法律关系。若公益诉讼涉及这两类之诉，执行判决可落实到实处。而给付之诉遇到的问题前面论述中已提及。所以笔者认为若给付之诉中诉讼请求涉及物的给付，要把该诉排除在社会团体起诉权利的范围之外，而涉及赔偿的救济方式可以依赖更加完善的代表人诉讼等方式解决。
（三）检察机关作为公益诉讼提起的主体
检察机关作为公益诉讼的提起主体在我国发展缓慢。虽然其为了国家社会利益提起民事和行政诉讼进行了不断探索，取得了一些成效，但是“名不正，言不顺”，“出师无名”。实践只能算一种“地下”状态。因此授予其诉讼主体地位符合世界发展趋势和我国国情。
1.理论依据
检察机关作为国家的法律监督机关，从性质上讲，可以代表国家（包括社会民众）民事诉讼。我国宪法中规定人民检察院是中华人民共和国国家法律监督机关。它的监督范围包括两方面：一是民事主体的民事活动；二是民事程序活动。因此只要不侵犯当事人的处分权，在必要的时候，检察机关可以提起民事活动。
并且检察机关代表国家提起公益诉讼具有许多优点：例如工作人员具有系统的专业知识，精湛的诉讼技巧和多年的实践经验。
2.面临问题
（1）角色冲突。检察机关提起公益诉讼扮演双重角色。一是检察机关是我国的法律监督机关。二是检察机关以原告身份直提起公益诉讼行使起诉权。起诉权与监督权重合对检察机关来说是一个挑战，若其不正当行使职权会破坏司法公正、损害司法权威。
（2）诉讼地位不平等。检察机关是我国的法律监督机关，其代表国家提起公益诉讼与对方的诉讼能力有很大差异，例如取证能力。当事人的权利义务能力不平等，使一方当事人处于劣势，违背了程序公正的基本原则，并且可能损害实体公正。
（3）其他业务繁忙。检察机关职能众多、业务压力大、工作日程紧凑，因而没有过多的人力、物力和精力投入到提起公益诉讼方面。检察机关以原告身份提起的公益诉讼案件数量微乎其微。
3.解决方式
（1）起诉职能和审判监督职能分离分阶段行使。第一，提起公益诉讼的职能和对审判活动的监督职能属于法律监督权中的不同职能，在检察机关内部由不同的部门来分别行使这两项职权。第二，起诉职能和审判监督职能应分阶段行使。检察机关在审判阶段扮演的是公益诉讼原告的角色，不能同时扮演监督者的角色。如果检察机关即使认为法院的审判活动违法或审判人员有违法行为，只能由检察机关内部有权限的部门在庭审后提出、调查和处理。
（2）检察机关在提起公益诉讼时身份“当事人”化。所谓身份当事人化是指检察机关以原告的身份提起民事诉讼时，其享有的权利与承担的义务与公民、法人等作为原告时享有的权利和承担义务相同。它的身份只是为维护国家、社会公共利益而进行民事诉讼的原告，其没有任何特权。
（3）确定检察机关作为公益诉讼原告资格的条件。检察机关具有检察、侦查、监督、抗诉等诸多职能，业务繁忙。所以应确定检察机关可就特定的公益诉讼案件享有原告资格：第一，被告力量强大案件，如国有资产流失案件；第二，公共利益被侵犯，却无人主张权利、无主管部门采取有效措施等案件。通过这一限定，一方面可以把公益诉讼案件分流到公民和团体，解决检察机关业务繁忙而无法在公益案件投放过多精力的问题；另一方面可以避免公权对私权的过分干预，防止程序不公和实体不公，更好地维护公共利益。
参考文献：
[1]齐树洁，苏婷婷.公益诉讼与当事人适格之扩张[J].现代法学，2005，（5）.
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