自1992年中俄朝韩蒙五国共同启动图们江区域合作开发项目以来，在合作各方的共同努力下，图们江区域合作机制不断健全，合作领域持续拓展，合作方式不断创新，图们江区域合作开发取得显著成效，长吉图经济区面临着新的发展机遇。随着图们江区域国家合作愿望的增强，各国相继推出参与国际合作的具体措施，其中最为引人注目的是2009年8月30日国务院正式批复的《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》（下文简称《规划纲要》）。这是我国为进一步提升沿边开放水平、完善对外开放格局、统筹区域协调发展做出的重要战略部署，是吉林省以改革开放为先导推动经济社会快速发展的行动纲领。
一、以长吉图为先导区加快发展图们江区域国际合作的重大意义
“长吉图”涵盖区域面积7.3万平方公里，占吉林省总面积的39%，人口1090万，占吉林省人口总数的40%。经济总量为3600亿元。该区域集中了吉林省最具潜力的开放优势、最有能量的经济增长优势、最具魅力的资源优势，以其为先导加快发展图们江区域国际合作，必将对吉林省经济社会发展和东北地区全面振兴起到积极的推动作用，同时，对提高我国在东北亚地区国际合作中的战略地位也具有空前的意义。
（一）有利于加快吉林省经济社会发展步伐
近年来，吉林省逐步摆脱老工业基地举步维艰的困难局面，经济社会走上又好又快的发展轨道。长吉图地区目前的经济总量占全省经济总量的1/2强，不仅对全省经济社会发展起重要的支撑作用，同时还对周边地区发挥着积极的辐射和带动作用。2010年1月，吉林省十一届人大常委会第十七次会议原则批准了《（中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区）实施方案》，提出“到2020年，长吉图地区人均地区生产总值超过10.8万元”的目标。大力推进长吉图地区开发开放，使边境开放与内部开放有机地结合起来，通过作为腹地的长春、吉林与作为开放前沿的延边州有效联动，必将进一步增强吉林省发展的活力与后劲，是吉林省未来发展的必然选择。
（二）有利于推进东北地区全面振兴
自2003年国家实施振兴东北地区等老工业基地战略以来，东北地区经济重新焕发了生机与活力，东北三省GDP年均增长12.6%，但是东北老工业基地存在的体制性、结构性等深层次矛盾尚未完全得到解决。2009年11月，国务院出台《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，对东北地区振兴作出了新一轮的战略部署。在进一步实施东北老工业基地振兴战略的过程中，长吉图先导区承担着重要责任。它是连接辽黑两省的纽带，对来自东北地区的资金流、信息流、人才流有现实的吸引力，有条件形成现代化的产业群、城市群，具备了成为东北地区新增长极的区位优势。同时，推进长吉图开发开放，促进我国与东北亚区域各国资源、技术、资金等领域的合作，充分挖掘对外开放的潜力，有助于提高这一区域的整体竞争实力，为东北老工业基地新一轮的全面振兴发挥重要作用。
（三）有利于提高我国在东北亚国际合作中的战略地位
图们江是我国内陆进入日本海最近的水上通道。珲春市地处环日本海东北亚经济圈的核心区位，距日本海最近距离只有15公里，其周边分布着俄罗斯和朝鲜两国的自由贸易区、自由经济区以及十个港口。长春、吉林两个大城市地处环日本海东北亚经济圈中心位置，也是未来新欧亚大陆桥的中心点，与俄朝两国的港口群及蒙古东部、俄罗斯西伯利亚及远东的腹地紧密相连，是东北亚地区自然资源、劳动力、技术等生产要素实行科学配置的最佳区域。规划长吉图正是充分考虑了吉林省在东北亚区域中的地缘、政治、经济特点，紧紧围绕东北亚合作、图们江地区开发，充分发挥长春、吉林两大城市和图们江区域比较优势，通过小区域合作带动大区域合作，通过双边合作带动多边合作。以新思路、新体制、新机制和新载体为依托，长吉图地区将成为吉林省对外开放新的“窗口”和通向东北亚市场的“桥头堡”。以长吉图开发开放为先导，以图们江区域为支点，可以构建我国面向东北亚国际合作新格局，进而把东北亚区域合作推向新的阶段。
二、以长吉图为先导区发展图们江区域国际合作的现状分析
作为发展东北亚地区国际合作的战略之一，我国参与图们江区域国际开发的地区起初仅限于珲春市，1999年扩大到延边州全境，但边境地区经济总量不大，人口密度不高，产业竞争力不强，难以有效支撑国际性区域合作开发。本次《规划纲要》决定在延边州的基础上，将长春和吉林两个大城市纳入图们江区域合作开发范围，大大增强了中国参与该区域国际合作开发的整体实力。
（一）政府支持长期不懈
中国政府一直致力于图们江地区国际合作开发项目的建设。1992年3月，批准珲春市为边境开放城市，并赋予延边州享受西部大开发的政策。同年12月，国家正式批准《图们江下游暨珲春地区综合开发规划大纲》，并陆续投资50多亿元进行铁路、公路以及通讯、能源等基础设施建设。1995年12月，中俄朝韩蒙等五国在联合国总部正式签署《关于建立图们江经济开发区及东北亚开发协调委员会的协定》、《图们江地区经济开发区及东北亚环境谅解备忘录》，中俄朝三国签署《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》，这两个协定和一个备忘录的正式签署，标志着图们江地区国际合作开发进入一个新的阶段。2005年5月，在联合国开发计划署召开的五国协调员会议上，把图们江地区开发确认为“大图们江区域合作”，从此，图们江区域合作开发被赋予了新的内涵。20年来，吉林省利用东北亚国际合作和图们江区域建设项目带来的机遇，开发和建设吉林省乃至东北地区对外开放通道，为进一步推进中国图们江地区国际合作以及东北亚地区的对外开放打下了较为坚实的基础。2008年12月，东北亚总部经济促进会在长春成立，向东北亚总部基地建设迈出了实质性的一步，这标志着吉林省在未来有望成为辐射东北亚各国的总部经济中心。此外，在长春市连续举办了五届的东北亚博览会，已经成为链接东北亚区域合作、东北振兴和长吉图开发开放的重要载体和平台。 （二）基础设施日趋完备
长吉图地区通道基础设施建设初见成效，修建了一批公路和铁路。建成了图们江一珲春国家二级公路和珲春至圈河口岸高等级公路，长春到珲春距离400多公里高速公路也已贯通。铁路方面，除了已经建成的图们至珲春铁路和珲春至长岭子口岸铁路以外，2010年还开工建设吉林市至珲春市客运专线铁路。这条铁路西起吉林市，东至珲春市，途经蛟河市、敦化市、安图县、延吉市、图们市，是吉林省内最大的铁路项目，全长354.713公里，投资预算总额408亿元，计划施工期四年半。建成后与长春市至吉林市客运专线连通，形成横贯长吉图区域的快速铁路线。长春至吉林城际客运专线铁路顺利建成通车。两个铁路项目全部建成后，长吉图开发开放先导区内将实现陕速铁路的东西贯通。在国际通道建设方面，2011年8月3日，困扰中俄两国多年的珲卡铁路恢复运行问题终于得到解决，中俄珲卡铁路畅通试运行和陆海联运航线启动仪式，分别在吉林省珲春市和俄罗斯滨海边疆区扎鲁比诺港举行。珲卡铁路恢复运行是陆海联运新航线的重要保障，它将进一步加强中、俄、日、韩之间的经济合作，促进各方的投资贸易往来、经济文化交流、旅游资源开发以及物流产业等发展。与此同时，珲春-扎鲁比诺-釜山以及珲春-扎鲁比诺-新溻的图们江区域海陆联运航线也正式启动，这为环日本海地区经贸交流注入新的活力。另外，我国圈河口岸的朝鲜元汀口岸至罗津港的公路修改工程经过多年努力已经开工建设，预计年内基本完工，届时从珲春至罗津的道路状况将得到很大改善。在内陆通道建设方面，随着去年长春至珲春的高速公路正式通车，由中国东北地区边境城市珲春至中国内陆腹地内蒙古乌兰浩特市的珲乌高速正式投入使用。在去年的首次中国东北四省区合作行政首长联席会议上，与会负责人就中蒙国际铁路大通道进行协商，并取得积极进展。据介绍，中蒙国际铁路大通道将从内蒙古的阿日哈沙特口岸修到吉林省珲春，全长1300多公里。空运方面，延吉至韩国的航班稳步增加，临时包机不断增多；中俄两国民航部门同意开通延吉至符拉迪沃斯托克空中航线。2011年以来，中、俄、朝环形跨国游（中国珲春-俄罗斯符拉迪沃斯托克-斯拉夫扬卡-哈桑-朝鲜豆满江-罗先-中国珲春的畅游三国五城的旅游线路）开通；对朝旅游正常化，对朝“自驾游”运营常态化，长春经珲春至符拉迪沃斯托克客运班线恢复运营。
（三）“窗口”实力显著提高
延边州下辖的珲春市位于图们江下游，距图们江出海口只有十几公里，地处中朝俄三国交界地带，其独特的区位优势被描述为“东北亚地区的几何中心”。1992年中俄朝韩蒙五国共同启动图们江区域合作开发项目，珲春这个“几何中心”自然成为长吉图的一个窗口。国务院当时批准珲春市为进一步对外开放的边境城市，同时批准设立珲春边境经济合作区。珲春比邻俄远东滨海边疆区和朝鲜咸境北道，向东距离日本只有1000多公里，到韩国更近。虽然珲春没有自己的出海口，但是借道俄罗斯的扎鲁比诺港和朝鲜的罗津港可以东达日本、南抵韩国。珲春市作为长吉图开发开放先导区的“窗口”，抓住振兴东北老工业基地等历史机遇，以项目建设为重点，以民营经济为主力，全力构筑支柱产业、发展优势产业、培育新兴产业，加快新型工业化、农业产业化，全力打造适合开发开放的产业群，已经从开放前仅有2万人口的边陲小镇发展成为拥有20万人口的新兴边境口岸城市，在延边州8个市县中经济总量由原来第8位上升至第3位，与毗邻地区投资贸易、旅游和过境运输等领域有了实质性发展，已然成为大图们江区域国际合作开发项目的领跑者。
作为长吉图战略的纵深，国务院近日批准在吉林省珲春市设立中国图们江区域（珲春）国际合作示范区，并在2012年4月25日印发了《关于支持中国图们江区域（珲春）国际合作示范区建设的若干意见》。目前，珲春经朝鲜罗津港至上海的内贸货物跨境运输项目已经实施，珲春经扎鲁比诺港分别到达日本新渴和韩国釜山的国际陆海联运航线正式开通。此外，中蒙大通道项目正在推进，而长春、吉林腹地到珲春的铁路、公路等交通基础设施也已完备。新设的珲春国际合作示范区面积90平方公里，包括国际产业合作区、边境贸易合作区、中朝珲春经济合作区和中俄珲春经济合作区等四大功能区。国务院对其功能定位有四个方面：立足珲春市、依托长吉图、面向东北亚、服务大东北，建设我国面向东北亚合作与开发开放的重要平台，东北亚地区重要的综合交通运输枢纽和商贸物流中心，经济繁荣、环境优美的宜居生态型新城区，发展成为我国东北地区重要的经济增长极和图们江区域合作开发桥头堡。国务院的支持意见中对珲春国际合作示范区的发展目标要求是，到2020年建成布局合理、功能齐全、服务完善、商贸繁荣的重要经济功能区。为此，国家出台一系列扶持政策，三年内不仅对相关项目和设备实行减免税政策，还将由中央预算内投资支持基础设施建设等。更值得关注的是，对于区域内规划布局的中朝、中俄珲春经济合作区符合境外经济贸易合作区发展资金支持标准和条件的项目，可按相关规定申请资金支持。区域合作方面，国务院的意见称，将支持示范区大力发展与朝鲜、俄罗斯、日本、韩国、蒙古等东北亚国家的经济技术合作。这是长吉图开发取得的实质性进展，是一个重要的步骤。
三、以长吉图为先导区发展图们江区域国际合作的对策建议
国际合作是贯穿图们江区域开发开放的主线，是实现大图们江区域共同发展的关键。多年来，吉林省委、省政府采取各种有力措施，不断推进图们江区域国际合作。同时，我们还应该看到，图们江区域国际合作也存在着诸多制约因素。为克服这些制约因素带来的不利影响，把握来之不易的大好机遇，应继续加大推进大图们江区域合作开发的力度，将其真正作为吉林省改革开放的突破口，使“大图们江区域合作开发”为延边州经济发展、吉林省经济繁荣提供更大发展空间。
（一）畅通国际通道，完善以长吉图为先导区发展图们江区域国际合作基础条件
畅通国际大通道是长吉图开发开放的关键任务，是进行先行先试的内容之一。在此次《规划纲要》中，把加快建设国际大通道畅通工程作为对外合作的一个重点方面提出。一是积极争取签署与俄、朝合作利用对方港口的长期协议，实施与俄罗斯远东毗邻地区交通基础设施合作项目和与朝鲜北部毗邻地区交通基础设施合作项目建设，实现“借港出海”目标；二是构筑东西方向贯通东北经济区、连接内外蒙古、通向日本海的中蒙国际运输通道，实现“出境联海”目标；三是以长春、吉林货运口岸的改造升级为重点，建设南北方向联结渤海的长春、吉林内陆港，实现“联港出海”目标；四是提升和完善长春龙嘉机场通关综合能力，加快国际空港物流通道建设。 （二）丰富引资手段，保证以长吉图为先导区发展图们江区域国际合作资金来源
在俄方，应将资金来源渠道延伸至俄中心区，吸引俄有实力的企业参与项目的实施，而不能仅仅依靠远东地区的投资者。朝鲜经济欠发达，但罗先区是朝方经济最发达的地区之一，可利用朝方在该区域提供的政策优惠，吸引朝方政府和企业资金共同参与投资建设，争取援朝专项资金。在中国方面，可以从吉林省、延边州的实际出发，适应经济发展和市场需求，围绕吉林省五大产业和延边州优势产业招商引资。同时，争取联合国开发计划署的政策和资金支持，设立大图们江区域国际合作专项发展基金，协调周边各国以政策优惠吸引国际资本进入该区域参与项目建设。
（三）推进跨境经济合作区建设，拓宽以长吉图为先导区发展图们江区域国际合作领域规模
在此次公布的图们江开发新规划中提出，要依托珲春边境经济合作区，遵循由易到难、由双边到多边的原则，分阶段推进图们江跨境自由贸易园区建设。先期启动中俄珲春一哈桑跨国边境经济合作区。比照中哈霍尔果斯合作方式，在中国珲春市和俄哈桑区各划出一块区域，实行封闭或半封闭管理。在中俄跨境经济合作区的基础上，远期逐步构建次区域合作层级的中俄自由贸易园区，适时推进中朝跨境合作。加大跨境经济合作区建设，将会实质性地带动区域内与俄、朝进而扩展到与东北亚其他国家的经贸合作。建议省委、省政府尽早对其做出战略性投资的决策，将中俄、中朝跨国边境合作区建设项目分别纳入中国吉林省人民政府与俄滨海边疆区政府混合工作组会谈及中国吉林省人民政府与朝鲜罗先市人民委员会双边会谈的内容，分别签署两省区合作协议。
（四）创新合作机制，提升以长吉图为先导区发展图们江区域国际合作层次水平
创新国际合作机制，构建国际交流合作平台，是提升图们江国际合作机制的重要举措。要建设与国外接轨的图们江区域更加灵活开放的对话机制、交流机制等长效机制。建立政府间首脑、对应部门和地区间经常性协调机制，要将推进大图们江区域合作开发的工作制度化、长期化。建立政府与企业之间的联动机制，以政府问交流为基础，加强周边各国政府与企业间、企业与企业间的联系与交流，建立由政府和企业共同参与的联席会议制度。在东北亚投资贸易博览会的基础上，继续完善各种国际性高层论坛、商务活动机制。吸引东北亚各国委派常驻人员，建立长春东北亚国际商务区和东北亚总部经济基地。还要在长春探索建立东北亚地方政府首脑会议联络处和图们江区域合作开发办事机构。提升东北亚各国协调机制层次，在目前副部长级会晤机制基础上，尽快启动更高级别的定期会晤机制。
总之，以长吉图为先导区发展图们江区域国际合作不仅对吉林省，而且对于整个东北地区对外开放的意义不言而喻，这是将吉林、黑龙江从内陆地区变成“临海地区”的重大战略措施。我们深信，有国家的大力支持，有具体操作人员积极、务实的努力，《规划纲要》的预期目标一定能够实现。
[责任编辑：刘伟东]
