摘要：政府信息公开的范围是《政府信息公开条例》实施与修改中的难点领域。公安机关刑事执法信息是否应该公开，条例规定非常明确，但司法判例中普遍认定不属于条例适用范围，产生误读现象，过程耐人寻味。立法规定被误读，原因在于混淆知情权制度与行政诉讼受案范围制度，陷入路径依赖，导致的后果是条例赖以支撑的基础被解构，出现各种错位。深入剖析误读与被误读的整个过程，对于更好推进我国法律实施具有很强的借鉴意义。
关键词：政府信息公开 刑事执法 免予公开例外 法律实施
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2016）06-0005-11
公安机关既履行行政管理职能，也履行刑事执法职能，两种职能有很大差别。山在政府信息公开领域，围绕这种差别的立法与执法实践演变，一波三折，值得深入研究。这样的个案剖析，不但对于正在进行的《政府信息公开条例》（以下简称为《条例》）修改有现实意义，对于更好推进法律实施也有很强的借鉴意义。
一、误读的演变过程
按照《条例》规定，除明确规定不予公开的几类例外，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。根据《条例》第2条，“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，均要公开。条例并未对行政机关承担的不同职能进行区分，所有履行职责信息都要公开。从条文规定解读，公安机关履行刑事执法职能所形成的信息当然也要公开。
回顾条例的制定过程，问题会更容易理解。当年，条例的具体草拟部门是国务院信息化工作办公室。2002年12月27日由时任国务院信息化工作办公室主任曾培炎签发并报国务院的《中华人民共和国政府信息公开条例（草案）》第25条共有七类不予公开的例外，其中第（六）项是“与刑事执法有关，公开后会影响犯罪侦查、公诉、审判与执行刑罚，或者影响被告人公平受审判权利的信息”。也就是说，公安机关刑事执法信息原则上应该公开，只有具备例外规定的情形才免予公开。该草案经征求相关部门意见后由国务院信息办修改为2004年10月版草案并提交国务院法制办。直到2006年2月国务院法制办讨论稿仍然包括第（六）项“妨碍对违法犯罪活动的查处或影响公正审判的信息”。从立法意图与过程来看，行政机关刑事执法信息原则上应该公开的立法思路一直没有变化，虽然最后通过的文本只有第14条国家秘密、商业秘密、个人隐私三类例外加上第8条“三安全一稳定”兜底条款。
《条例》2008年5月1日实施后，涉及公安机关刑事执法信息是否应该公开的最著名案例当属清华大学学生朱令急性铊中毒信息公开行政复议案。
朱令急性铊中毒案是当时社会影响很广的一起刑事案件。2008年5月12日，朱明新（朱令之母）向北京市公安局申請公开朱令案“立案侦查、侦破过程和结果”。5月30日，北京市公安局作出《政府信息不予公开告知书》，答复不予公开，理由是“法律、法规及相关规定不予公开的其他情形”。7月9日，朱明新向北京市人民政府提出行政复议申请，要求撤销被申请人作出的不予公开告知书。北京市公安局在行政复议答复书中称，申请人要求公开的信息内容，是公安机关在行使刑事执法权过程中制作的刑事侦查卷宗，属涉密材料，不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息公开范围。
本案之所以轰动一时，不仅因为案件的社会影响大，还因为在复议过程中，复议机关依法中止案件审理，就相关法律适用问题向国务院法制办进行书面请示，国务院法制办相关部门将研究结论告知复议机关后才恢复案件审理。同时，本案采用案审会形式，由非常任委员（学者）与常任委员共同审理，各位委员一致认为《条例》并未豁免公安机关刑事执法信息公开义务。2009年3月16日，北京市政府撤销北京市公安局《政府信息不予公开告知书》，等于否定北京市公安局提出的刑事执法职能抗辩理由。
从道理上说，公安机关刑事执法信息公开，条例规定明确，立法意图与过程清晰，行政复议典型案例已经给出答案，司法解释等权威文件均没有相反规定，故事至此应该告一段落，但是，后面的演变过程却有些出人意料。
通过实证分析发现，司法实践中绝大多数判例均认为，公安机关一方面是国家的治安行政机关，承担着国家的治安保卫任务，同时，公安机关又承担着打击刑事犯罪的刑事执法任务，是国家司法机关的重要组成部分。公安机关在履行法定职责过程中涉及到的执法信息有依刑事诉讼法授权形成的信息和依公安行政管理法律法规形成的信息。公安机关依照刑事诉讼法履行刑事执法职能形成的信息不属于《条例》第2条规定的政府信息。除极个别判例中公安机关的这种主张被法院否定以外，在绝大部分判例中法院都支持公安机关的立场。
采用刑事执法职能标准，一个重要的条件是确定刑事执法职能的起始时间。实践中，不同案例一直有不同的判断标准。在《条例》实施当月发生的“XX诉上海市XX公安局政府信息公开案”中，法院认为，“公安机关对涉嫌犯罪的材料进行审查并作出立案与否的决定是其在刑事诉讼活动中履行司法侦查机关的职责，在此过程中所产生的如立案或不予立案的处理情况等相关信息，不属于政府信息的范畴”。但是，在“白文平诉漯河市公安局郾城区分局信息公开案”中，二审法院的裁定结论正好相反：“立案属于刑事诉讼程序的第一阶段，只有正式立案后，刑事诉讼的程序才正式启动。立案之前的初步调查并非《刑事诉讼法》明确授权的行为，应属于人民法院行政诉讼可予审查的行政行为”。在“陈国民诉如皋市公安局信息公开案”中，法院认为，“从控告开始，被告如皋市公安局即依刑事诉讼法的授权行使刑事司法职权，进行相关的调查，以查明是否存在犯罪事实，查获犯罪嫌疑人，证实罪与非罪，为检察机关提起公诉和人民法院审判打好基础”。四但是，在“王荣诉如皋市公安局政府信息公开案”中，该法院认为刑事执法程序应该从刑事案件正式立案侦查以后才开始。由此可见，在刑事执法程序的起点上，不同案件的判断标准存在一定的差别，这应该是信息公开行政诉讼采用刑事执法职能标准引起的一个新问题。
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