地方政府决策的路径依赖、行为偏差与优化方略
关键词： 地方政府;决策行为;路径依赖;优化方略
摘要： 受一国行政体制、居于上位的法律和规章、辖区内的公共利益、传统政治文化以及与决策问题有关信息等因素的影响，地方政府的决策行为形成一定的路径依赖。这些路径之间既存在影响程度的差别，也具有一定的矛盾和冲突，难以实现有效耦合，故此引致地方政府决策产生一系列的偏差：如重视经济建设，轻视社会建设和管理;突出地方政策的灵活性，损害公共政策的原则性;注重政府的决策主体地位，忽视地方民众的参与;强调决策信息的完备性，贻误解决问题的时机等。为此，须在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，树立科学的决策理念，完善相关的法律法规，健全民主决策和评估机制，强化公共决策监督与问责，切实优化地方政府的决策行为。
中图分类号： D6331
文献标志码： A
文章编号： 10012435（2019）02008507
地方政府决策是地方政府“在与社会充分交流的基础上，依法对辖区内的公共利益或公共事务作出的规范性安排”[1]，其目的是为了贯彻国家和上级政府制定的法律和政策，对辖区内的公共事务实施有效治理。因此，地方政府的决策行为具有执行性、从属性、区域性和多元性等特点，受到多重因素的影响和制约。分析影响地方政府决策的因素，揭示地方政府在决策中的路径依赖和行为偏差，对于优化地方政府的决策行为大有裨益。
学界关于地方政府决策问题的研究视角，一种是突出某种因素对于地方政府决策的影响，进而分析其具体表现、产生的原因和危害，最后提出优化对策建议。如罗依平分析了当前我国地方政府决策过程中民意表达呈现出的新特点以及面临的现实困境，从观念变革、制度建设和具体操作等层面探寻破解我国地方政府公共决策中民意表达问题的有效策略。[2]彭国甫提出在充分重视专家在地方政府决策中重要性的同时，既充分依靠专家而又不依赖专家、建立和健全专家辅助决策机制、组建一支高素质的专家咨询队伍、着力抓好专家咨询成果的利用和转化。[3]另一种则是综合研究影响地方政府决策的多种因素，分别提出具有针对性的对策建议。如郭文理等揭示了地方政府在决策中的自身赢利行为、非程序化、提供公共产品的垄断行为、区域经济协作中的利己主义等非理性因素，分析了地方政府非理性決策的原因，提出完善信息搜集系统、完善地方政府决策咨询机构以及完善地方政府决策系统等改进途径。[4]代全川等分析了影响地方政府决策科学化和民主化的多种因素，包括决策主体的权利与责任不对等、对决策的监督机制不力、法制化、规范化程度不高、决策主体单一化、党政之间的决策关系有待进一步完善等，提出科学化导向是核心、民主化导向是基础、法制化导向是保证。[5]第一种研究视角的长处是分析问题较为单一和聚焦，对问题的表现和成因的分析易于深入，能够找到富有针对性的对策措施，但是对地方政府决策中影响因素的分析不够全面;第二种研究视角的长处是运用系统的观点研究影响地方政府决策的各种因素，分析问题比较全面，但是对问题的研究面面俱到，难以进行深入、透彻的分析，提出的对策也往往缺乏针对性。本文拟从源头上找出影响地方政府决策的多种因素，揭示地方政府决策中的路径依赖以及容易产生的行为偏差，并从决策理念、法规制度、运行机制等方面提出优化措施。
一、地方政府决策的路径依赖
地方政府决策是在一定的社会环境下发起和运行的，受到一国行政体制、居于上位的法律和规章、辖区内的公共利益、传统政治文化以及与决策问题有关的信息等因素的影响和制约，具有一定的路径依赖。
1.受制于一国的行政体制。一国的行政体制首先规定了地方政府的法律地位，如在我国的行政体制中，地方政府由省（自治区、直辖市）、市（自治州、地区行署）、县（县级市、自治县）、乡（民族乡、镇）四级政府组成，其中低层级的政府必须接受高层级政府乃至中央政府的领导，其决策也须在上级政府的领导下进行;其次，确定了不同层级地方政府的职责和权限，而这些职责和权限构成地方政府决策的依据和前提;再次，决定了地方政府决策的性质，地方政府决策是国家政策体系的有机组成部分，在整个国家的决策系统中处于从属的地位，是对国家和上级政府制定的法律和政策的具体化和补充。
2.服从居于上位的法律和规章。无论实行何种体制的国家，地方政府的决策行为都受到居于上位的法律和规章的制约。如美国，州政府不得颁布与联邦政府相抵触的法律，地方政府是根据每个州政府颁布的法律建立的，并根据州的法律规定运行;在我国，根据《立法法》的规定，全国人大常委会有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规;省、自治区的人民政府有权改变或撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。2002年1月1日试行的《规章制定程序条例》亦规定：“国务院部门，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，应当经常对规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的，应当及时修改或者废止。”因此，地方政府的决策不能违背国家宪法、法律以及居于上位的法规和规章。
3.服务于辖区内的公共利益。地方政府履行的职能包括两个方面，一是执行国家和上级政府颁布的宪法、法律和政策，以实现和维护国家的意志以及在经济上占统治地位的阶级的利益;二是处理地方社会公共事务和自治事务，维护地方区域内居民和各类社会组织的共同利益。其中，前者是后者赖以实施的前提，后者则是前者巩固和发展的基础。地方政府上述两项职能的履行，只有通过决策的颁布与施行才能实现。辖区内的公共利益事关地方经济发展和社会稳定，它规定了地方政府决策的方向、目标和内容。
4.受传统政治文化的深刻影响。不同国家和地区间公共政策的差异在很大程度上反映了它们在传统政治文化上的差异。传统政治文化一般可以分为“官本位”政治文化和“民本位”政治文化两种，前者突出政府官员在公共决策中的主体地位;后者则强调民众在公共决策中的主体地位。这两种不同的政治文化深刻地影响着地方政府决策的体制、制度、内容和运行方式。