约翰・洛克是英国著名的政治学家。他的思想深刻地影响了英国、欧洲以及美国的政治思想。本文所提到的有限政府理论是洛克的代表思想之一。这一思想集中体现在他的著作《政府论两篇》中。有限政府主要是指人们在尊重自然法的前提下,主动让渡自身的公共权力给政府,这样政府的权力则是由广大民众所让渡的,因此它的权力也是有限的。有限政府的有限权力是指维护公共秩序和维护社会公共需求的权力而不仅仅是制裁权。
洛克有限政府理论在他所处的时代并没有得到充分的重视,那么是否他的理论也不适用于现在呢?当然不是。有限政府理论是对政府权力来源、职权范围、作用方式等等方面的合理规定。可以这样说,在某种程度上,只要有政府的存在,有限政府理论就有其存在并得以应用的理由。
一、有限政府思想的理论来源
1.自然状态和自然法理论
自然法思想来源于古希腊的自然法思想,是西方法学理论的一个重要思想来源,它构成了西方法治传统的内在动力。古典自然法学说对洛克的启发很大,格老秀斯、斯宾诺莎等人都对洛克的自然法思想有着重要的影响。他们都主张古典自然法学说,论证天赋人权的存在,力图推翻封建专制的统治,建立资产阶级新政权的理论。
洛克提出了一个假设来分析政府权力的来源,“政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权力”,“以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利:而这一切都是为了公共福利。” 既然讨论政府权力的来源,就必须考虑到人们在政府出现之前自然的处于什么状态。洛克认为,人们在政府出现之前都处在一种自然状态。
首先,洛克认为自然状态是“一种完全自由的状态”。“人类一出生即享有生存权利”,“每人对他自己的人身享有一种所有权,除他以外任何人都没有这种权利” :②所有的人生来就是平等的,每一个人对其天然的自由所享有的平等权利,不受制于其他任何人的意志或权威;“我们是生而自由的,也是生而具有理性的” ;③“每一个人的儿女天生和他自己乃至他的任何祖先一样地自由,当他们处于这种状态时,他们就可以选择自己愿意加入的社会、愿意隶属的国家” ;④人们既生来就享有完全自由的权利,并和世界上其他任何人或许多人平等,不受控制地享受自然法的一切权利和利益,他就自然享有一种权力,不但可以保证他的所有物――即他的生命、自由和财产――不受他人的损害和侵犯,而且可以就他认为其他人罪有应得的违法行为加以裁判和处罚,甚至在他认为罪行严重而有此需要时,处以死刑。人们在自然法的限度内,按照他们认为合适的方式,决定自己的行动和处理自己的财产与人身,而无需得到其他任何人的许可或依赖于任何人的意志。
其次,洛克认为自然状态是“一种平等的状态”。 ⑤“一切权力和管辖权都是相互的,没有一个人的权力多于他人。” ⑥在自然状态下,人与人之间的各种权利都是平等的。即生命权、自由权、财产权和惩罚权。其中,生命权指每个人保全自身生命的权力,这是最基本的自然权利;自由权是指人们享有自然的自由,除自然法以外,不受任何其他法律和命令的支配;财产权是指每个人都有权保有自己的劳动成果;惩罚权指人人都享有自然法的执行权。在洛克看来,这些权利都是造物主给予的,是与生俱来的,即“天赋人权”。这种平等的、自然的权利是任何人在任何状态下都不可剥夺的,即使进入政治社会以后,人们仍然保留的权利。
第三,洛克认为,这种自由状态并不是“放任的状态”。他说:“自然状态有一种人人所应遵守的自然法对它起着支配作用;而理性,也就是自然法,教导着有意遵从理性的全人类:人们既然都是平等的和独立的,任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由和财产。”根据他的论述,自然状态下的每个人都享有一些自然的不可侵犯的权利,比如生命、自由、平等和财产。任何人一旦侵犯了他人的权利,他也就违反了人人理当遵守的自然法。对于违反自然法的行为,自然状态下的每个人都有制裁、惩罚和充当自然法的执行者的权利;对于那些宣布自己抛弃人性的原则而成为有害的人,自然状态下的人根据自然法还享有这样两种权利:一是人人所享有的旨在制止相类罪行而惩罚犯罪行为的权利;二是只属于受到损害的一方的要求赔偿的权利。因此,洛克认为自然法体现理性,并且把自然法从神法中完全独立出来,使其不再是一种抽象的道德准则,而是实在的,可以执行的法律。
2.社会契约理论
既然“天赋人权”,又加以自然法的约束,那么人们为什么又要牺牲一部分自身的权利而建立政府呢?政府的权力究竟来源于何处?
洛克指出,恪守自然法使人们在自然状态下过着一种和平与和睦的生活,然而在自然状态中,由于没有全社会共同的权威,因此每一个人都是自己自然权利的保护者,当每个人都有权执行自然法时,“法官”就太多了,使得自然法的执行产生困难,个人的自然权利往往不能永远得到保障。人们正是为了克服这些不便,才通过契约,建立一个独立的国家。为了实现人们建立国家的目的,政府通过个人的“同意”来统治,政府的合法性也由个人的“同意”来维持。
洛克认为,首先,在自然状态下,人人享有与生俱来不可剥夺的自然权利。约束这种自然状态的自然法是有缺陷的,并非强制性的。其最终结果必然导致人们生命、自由、财产权实际上得不到保障。于是理性的人们便又以同意或默许的方式让渡部分权利缔结契约,组成政治社会,目的是“谋求他们彼此间的舒适、安全和和平的生活,以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外的任何人的侵犯” ,⑦洛克反复强调人们订立契约时,放弃给国家的全部权力,只是自然法所给予他的那种保护自己和其余人类的权利。人们是根据自然权利且拥有自然权利而进入政治社会的。由个人权利提升的政治权利,本质上是一种自由或权利的置换。
其次,在洛克看来,政府的起源只能是契约,而非其他。洛克认为人们缔结契约建立国家的目的是为了保障人类的利益,特别是保障人的生命、自由和财产这些神圣的自然权利,而不是放弃一切权力。人们放弃的只是两种权利即承当自然法执行人的权利和要求罪犯赔偿损害的权利。人们不论地位高低,财产多少都应遵守社会契约的规定,遵守和执行法律。人们进入到政治社会后,自然权利是作为终极目标加以保护的。
洛克反对霍布斯把全部自然权利转让给君主的说法,认为君主不是缔约社会契约的第三者,而是缔约的一方,他必须受契约的约束,有履行契约的义务;必须承认生命、自由和财产是人们不可让渡的所有权利,任何人无权侵犯;必须按契约规定的原则行事,如果破坏契约就是暴君,人民就有权推翻他的统治,再建新的政府。洛克认为,按照这种社会契约的原则建立的国家,应该是实行君主立宪制。他明确表示反对君主专制,因为如果把自然状态换成君主专制,这无异于为了避免狐的伤害而置身于狮的爪下。
因此,我们可以得出这样的结论:政府的权力归根结底来源于人们让渡自身的部分权力,政府的权力应该以保障人们的权利为基点。
3.分权制衡理论
洛克第一个阐述了分权理论,主张把政治权力的各个部分交给不同的人掌管,以便保持权力平衡。洛克认为,“如果同一批人既拥有制定法律的权力又拥有执行法律的权力,那样就会给人们的弱点太大的诱惑,使他们往往急于攫取权力。他们可能依仗那种权利使自己免于服从他们自己制定的法律,因此开始有不同于其他社会成员的利益,违背了社会和政府的目的。” ⑧为了避免这种情况的发生,洛克主张把国家权力分成三部分:立法权、执行权和对外权,并且有不同的人来行使。
[ 2 ] 立法权是国家的最高权力,这种最高权力来自人民的让渡,代表民意。在他看来,公民社会中的立法权就相当于自然状态中的自然法,其目的是为了保护社会以及其中的每一成员。所以,它不仅是国家的最高权力,还是神圣的和不可变更的。没有这个最高权力,法律就不能具有其成为法律所绝对必需的条件,即社会的同意。作为一个社会公民,他必须服从这个最高权力,并受它所制定的法律的指导。他对于任何外国权力或任何国内下级权力所作的誓言,都不能让他解除对于立法机关的服从,因为这个立法机关是受全体社会成员委托而行使权力的。立法权以公众福利为限,除了保护公民利益外没有其他的目的。
执行权是一种“经常存在的负责执行被指定和继续有效的法律” ⑨的权力。在公民社会, 与立法权分开的另一种政治权力是执行权。它是一个经常存在的权力, 负责执行被制定和继续有效的法律。与立法权相比,执行权不是最高权力, 它统属于立法权。执行权对立法机关负责;立法机关可以随意对于执行权加以调动和更换。
对外权是指“决定战争与和平、联合与联盟以及同国外的一切人士和社会进行一切事物的权力” 。⑩
洛克认为立法权和执行权往往是分立的,这在一切有节制的君主国家和组织良好的政府中都是如此。因为我们可以看出在洛克的思路中集权不仅会带来权力专断,更有“可能走向腐败和暴虐”。⑪ 洛克始终认为立法权是最高权力,而执行权和对外权是辅助性的。但是,立法权受到另外两个权力的牵制,以此实现制衡。洛克正是通过制度安排来制约政府权力的运作方式,实现了个人、社会与政府间权能关系的对立统一。
二、有限政府的三个内涵
1.有限政府是行使人们让渡的权力的政府
从上面论述的洛克的自然法理论我们知道,虽然在自然状态下,人人都享有平等的生命权、自由权和财产权,但这种享有很不稳定,缺乏保障。为此,人们便通过契约,保留上述权利,放弃为了保护自己和其他人而做他认为合适的任何事情的权利和惩罚违反自然法的人的权力,组成国家,建立政府。这是政府的起源。
洛克反复强调国家政治生活中,人们应当享有最高的权力―立法权。人们把权利让渡给政府,那么人们有权监督政府,以求得保护。因此,政府行使的权力也来源于人民。⑫
2.有限政府是实行分权制衡的政府
洛克继承前人的思想,将政府权力分为立法权、执行权和对外权。
洛克认为,立法权是国家最高权力的来源,是法律的制定者,执行权和对外权以及其他一切权力皆来源于立法权并且隶属于立法权。在洛克看来,立法权、执行权和对外权不仅是分立的,而且是彼此制约的。执行权由立法机关授予,受立法机关的统属并对立法机关负责。他特别强调立法权与执行权的分立和制约,因此他建议立法权由代表人民的国会行使,执行权和对外权由君主行使。
3.有限政府是国家最高权力也受制约的政府
洛克认为,立法权是一个国家至高无上的权力,但是,立法权不论是属于个人还是群体,不论经常或近期存在,它都不能为所欲为。建立国家,创立政府,设立立法权的目的,不是剥夺人们在自然状态下应该有的天赋权利,而是保护人们的自由、生命和财产权。因此,立法权仍受到下列因素的制约。 第一,立法权对于人们的生命和财产不是并且也不可能是绝对专断的。因为人们缔造契约建立国家政府的时候,并没有放弃自己的生命、自由和财产权,因此,立法权应对人们以上权利予以保护。
第二,立法权这个国家最高权力,未经本人同意,不能占有任何人财产的任何部分。因为,既然保护财产是政府的目的,也是人们加入社会的目的,那么人们就享有这样一种权利。
第三,立法机关不能把制定法律的权力转让给任何他人。既然是人们的一种委托权力,享有这种权力的人就不能把它转让给他人。如果这种立法权被转让,人们服从这个最高权力的立法权力以及服从由其制定的各种法律的前提,便立即丧失,人们完全可以回到自然状态。
三、有限政府思想贡献与缺陷
洛克的有限政府思想,在人类政治思想、法律思想史上,产生了深远的历史影响,对英国的君主立宪制度的完善和发展,对整个西方资本主义国家的组建和运行,起了极大的推动作用。同时,囿于当时的时代和政治、经济、文化条件的限制,洛克有限政府思想不可避免地带有历史局限性和阶级局限性。
1.洛克有限政府思想的贡献
(1)洛克在其有限政府思想中,阐释了一种世俗的国家起源说,认为国家(政府) 起源于人民的合约,国家的权力来源于人民,驳斥了君权神授的观点。同时,为了保证人民行使国家权力,洛克提出了议会主权学说,主张置国王于议会控制之下的立宪君主制,反对绝对君主制,反对专制主义。这些理论启迪了人们的思想,使自由、平等、民主、法制、天赋人权等思想原则得到广泛的传播,形成了强大的社会思潮。 洛克的理论从根本上否定了统治人们达千年之久的国家神授说和君权神授论,动摇了封建统治的思想基础,促进了社会的进步,对封建专制制度进行了极大的打击,鼓舞了资产阶级对封建王朝的斗争,为资产阶级进行反封建的斗争指明了方向。
(2)洛克的有限政府思想,在人类政治思想、法律思想史上,产生了深远的历史影响。这一思想既是英国资产阶级革命后君主立宪政体下权力分离、彼此制约机制的真实反映,又为英国资产阶级革命胜利后的政权、法律等方面的组织建设,奠定了丰厚的理论基础。洛克的有限政府思想以及在这一思想指导下的英国的君主立宪制焕发出勃勃生机,加上其他因素的影响,英国资本主义得到了迅速的发展,成为一个在当时政治、经济、文化高度发达的国家。
(3)洛克的有限政府思想,对英国的君主立宪制度的完善和发展,对整个西方资本主义国家的组建和运行,起了极大的推动作用。美国的开国元勋、《独立宣言》和《权利法案》的起草人、美国两届总统托马斯・杰弗逊深受洛克有限政府思想的影响,他认为,健全的政府“不仅仅建立在自由的原则的基础上,而且在几个政府和机构之间实行分权和互相平衡,尚无一个政府机构能够超越其合法限制之外,而由其他机构予以牵制和限制。” 美国的政府机构正是依据有限政府思想而层层建构的。我们完全可以说,洛克的有限政府思想极大地推动了整个人类社会政治现代化发展的前进步伐。
2.洛克有限政府思想的缺陷
洛克的有限政府思想有其历史性的贡献,但也有其历史的和阶级的局限。表现在:
(1)洛克有限政府思想组成部分之一的国家权力分立理论还不是完全现代意义上的三权分立理论。如罗素所言,“出人意料的是,尽管司法组织在洛克时代是个议论得火炽的问题,关于司法组织他却一言未发。”洛克虽提出了某些分权的原则,但其理论“不是纯粹的分权学说。”
“洛克的着重点都在于政府职能的划分。”洛克所说的三权,其实是由两个不同的机关行使,因而从某个角度来看,洛克只是提出了分权的雏形。另外,洛克既承认国王的权力,又设法对其予以限制,这反映了当时英国资产阶级的矛盾心理和妥协性格。
(2)洛克有限政府理论中的有限政府是不彻底的有限政府,洛克主张的国家政体形式是君主立宪制,他所主张的议会主权不是真正的人民主权,因为他主张议会由人民、贵族与国王组成,既然如此,君主立宪制下的国家便只能称作有限的宪政国,它所组成的政府也只能是不彻底的有限政府,还不是完全现代意义上的有限政府。
(3)有限政府是以三权分立为理论基础的政府模式,当资本主义逐渐发展,社会事务日趋复杂,政府需要高效运转,作为有限政府的构成基础之一的三权分立理论与实践的局限性凸显得十分明显。国家权力相互分立,三权之间相互推诿扯皮,政府难以对迅速变化的环境做出快速反应。将国家权力强行分为三种相互独立的权力在现实中很难实现,正如后来古德诺所提出的那样“把每一种功能分派给一个独立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确的分配,而且还因为随着政府体制的发展,政府这两种主要的功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。”
参考文献:
①⑨⑩(英)洛克著, 叶启芳、瞿菊农译《政府论(下篇)》,商务印书馆,1964。
②③④⑤⑥⑦⑧⑪⑮(英)洛克著,赵伯英译《政府论两篇》,陕西人民出版社,2004。
⑫⑬参见毛寿龙《有限政府的经济分析》,上海三联出版社,2006。
⑭参见李宏图《从“权力”走向“权利”》,上海人民出版社,2007。
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