摘要：本文以重庆内陆开放高地建设中的政府行为作用为案例分析，阐述了政府在推动内陆开放型经济发展中的显著作用，同时也分析了政府发挥作用时又面临的双重困局。为此，提出创新政府开放观，确立开放规模与开放效益、作用的有限性与有效性、培育市场主体与增强开放能力相统一的政府行为理念、模式和职责，提高政府行为的科学、合理与有效，以推动内陆欠发达地区开放型经济持续健康的发展。
关键词：内陆开放经济；政府行为；两江新区；重庆市
中图分类号：F123.16；F127； 文献标志码：A 文章编号：1007—5194（2012）04—0016—05
一、政府推动重庆内陆开放型经济发展的显著成效
1.统一思想认识，制订详细的战略规划、发展路径和保障措施，为推进开放型经济发展提供目标体系。为贯彻落实胡锦涛总书记对重庆的“314”战略部署和《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国务院3号文件）的重要决策，2008年7月，中共重庆市委三届三次全会通过《关于进一步扩大开放的决定》，提出要大力发展开放型经济，“打造我国内陆开放高地”的战略目标。重庆市人大制定为此出台了《重庆市促进开放条例》，重庆市政府制定了《对外贸易及外商投资便利化措施》等一系列重要文件，为推进开放型经济发展提供了制度保证。中共重庆市委三届八次全会通过重庆“十二五”规划，继续明确未来五年，重庆要坚持在大开放格局中谋求跨越发展，创新和完善开放模式，加大“两江新区”等开放平台建设力度，构建国际贸易大通道，加大“走出去”力度，积极参与国际国内竞争与合作，不断提升开放水平，形成全方位、宽领域、多层次的对外开放新格局，为把重庆建成为内陆地区最具活力和竞争力的开放高地提供了目标指南。
2.创新管理体制机制，建设两大保税区和两江新区，充分发挥园区吸纳资金、集聚资源效应，为推进开放型经济发展搭建充满生机和活力的功能平台。发展开放型经济关键在于“搭好平台”、“开启门户”。政府积极推进两大保税区和两江新区建设，为吸纳资金、集聚产业、整合资源搭好平台。两江新区是我国继上海浦东新区、天津滨海新区之后的第三个也是内陆唯一的国家级开发开放新区，自2010年6月18日挂牌成立以来，按照国务院赋予两江新区“统筹城乡综合配套改革试验的先行区、内陆重要的先进制造业和现代服务业基地、长江上游地区的金融中心和创新中心、内陆地区对外开放的重要门户、科学发展的示范窗口”的五大定位，以“两年初见成效、五年形成框架、十年基本建成”为目标，计划10年“再造一个重庆工业”和“再造一个重庆经济”，建成功能现代、产业高端、总部聚集、生态宜居和我国内陆开放示范效应的新区。重庆两路寸滩保税港区和西永综合保税区是支撑重庆外贸的“双引擎”。两路寸滩保税港区2008年12月18日挂牌，是我国目前唯一的空港加水港“一区双核”联动的保税港区。该区中高端制造业出口保税加工和物流园区功能完善，集疏运能力很强，将吸引周边地区进出口货物从重庆出关，带动以重庆为圆心、半径500公里、面积近80万平方公里地区的经济发展。西永综合保税区2010年2月26日挂牌，是目前国内面积最大、功能最全、政策最优的海关特殊监管区域。该区依托西永微电园高科技项目集群，侧重保税加工，为全球电子信息类企业在渝落户发展提供全面的平台服务。
3.创新内陆加工贸易方式，垂直整合产业分工，建设国家加工贸易和产业转移重点承接，为推进内陆开放型经济发展探索新的模式。发展开放型经济重点在于创新模式、整合资源。重庆选择以信息产业作为支柱产业的发展战略，以加工贸易为突破口，改变过去沿海企业电脑品牌代工水平分工模式，创造了“一头在外、一头在内”的垂直分工加工贸易新模式。所谓“一头在外，一头在内”，就是将80%的原材料、零部件等生产实现本地化，聚集在同一城市和地区，从而大大降低物流成本。重庆利用整机和零部件垂直整合的模式，实现了产业链招商一体化和价值链的延伸。这一模式形成了“4+6+400”的重庆笔记本电脑产业集群，即惠普、宏碁、华硕、思科等品牌为龙头，富士康、广达、英业达、纬创、仁宝、和硕这六大代工商悉数聚集重庆制造笔记本电脑，然后400多家零部件企业一起跟进。垂直整合加工贸易模式的创新还在于实现了“三个结合”：一是整机生产与零部件配套相结合，最大限度降低物流成本；二是产品加工生产与开发设计相结合，使重庆成为中国内陆地区的笔记本电脑生产与研发设计基地；三是加工基地与结算中心相结合，使重庆成为我国第一个设立离岸金融账户，进行离岸金融结算的中心地。离岸金融结算模式的创新结束了中国只有加工贸易而没有结算中心的历史，给重庆带来巨大利益。
4.建设立体式国际贸易大通道，打造西部国际物流中心、长江上游地区金融中心和现代商贸中心，为推进内陆开放型经济发展形成强劲基础支撑。发展开放型经济基础在于营建基础设施、强化服务支撑。重庆作为内陆城市，交通“先天不足”，一直是制约对外开放的瓶颈。近年来，政府在建设国际贸易大通道、汇集商贸物流和打造区域金融中心等诸方面成效显著、创新不断，把重庆逐步由中国开放通道的“末梢”转变为开放通道的“中枢”。一是全面构筑大西南综合交通运输枢纽，打造便捷高效的水、陆、空立体交通网络，是重庆打开开放通道、增强辐射和集聚功能的第一支撑。重庆大力实施“一江两翼三洋”出海通道建设，变腹地为“前沿”。二是加快发展现代商贸物流中心，打开重庆开放通道的另一重要支撑。2010年9月，国家发改委批准将重庆“三基地四港区”物流建设作为对接国家《物流业调整和振兴规划》的主枢纽平台。三是建设长江上游金融中心。近年来，政府积极推进建成除银、证、保以外的“另类金融中心”，发展中小企业担保公司、小额贷款公司、金融租赁公司、信托公司、私募基金公司、风险投资公司等8类金融机构。与此同时，着力推进“国际结算类金融中心”建设，开展贸易离岸金融结算、电子商务的国际金融结算、贸易批发类国际结算等一系列金融市场创新，推动要素市场建设，已建成联合产权交易所、农畜产品交易所、金融资产交易所、药品交易所、航运交易所、农村土地交易所、股权转让中心等7大要素市场，为推进内陆开放型经济发展提供了金融支撑。 5.创新外资“引进来”与企业“走出去”方式，大规模发展外贸进出口和主动参与国际市场分工，打造企业和产业竞争能力，为推进开放型经济发展提供内生动力。近年来，重庆不断创新招商引资方式，实施“全方位、宽领域、多渠道”招商，推进一般贸易、加工贸易、服务贸易共同发展，重点把握高起点、高端化、高质化、高新化产业规划招商、产业链招商，着力构建现代产业体系。招商范围已从港澳台扩大到美欧日韩和东南亚，以及国内央企、民营经济；三大产业全面招商；存量和增量并重引资，在渝世界500强企业超过200家，外资经济比重提高到24%。“走出去”实施了矿产资源、粮食安全、资源加工、装备技术、园区开发等一系列海外投资项目。2011年境外投资已达成60亿美元的投资协议，形成了一批龙头企业，如轻纺集团收购德国萨固密集团，耐德公司参股全球领先技术的油库自动化系统供应商澳大利亚达基国际公司，力帆集团赴埃塞俄比亚建立汽车生产企业，重庆博赛矿业集团收购力拓所属加纳铝矿公司生产基地等，在国际化经营发展中迈上一个新台阶。
二、政府在推进重庆内陆开放型经济发展中面临的困局
1.面临加大优惠政策扶持力度与矫正其政策引致性扭曲的双重难题。重庆地处西部欠发达地区，资金、资源约束仍然是加快经济发展的突出问题。通过加大优惠政策力度支撑扩大对内对外开放，引进外资、聚集资源，仍然是不可缺少的重要手段。为此，政府需要出台一系列促进开放的优惠政策，对外商投资企业实行包括产业准入、税收减免、产业扶持等优惠政策等。但是，如果长期依靠优惠政策性开放，也往往容易导致政策引致性扭曲的问题。一是导致土地要素市场的扭曲及其利益流失。政府给外资企业，尤其是区县政府竞相给外资企业土地使用上的巨大优惠，使外商投资办厂所获得的地价往往要低于内资企业或市场价格，严重扭曲土地要素市场价格，造成土地的贱买贱卖，导致土地资源配置的扭曲。客观上也容易促成粗放式开放发展，造成土地不可持续利用的问题。二是导致资本要素市场的扭曲及其利益流失。政府为推进招商引资，从中央到地方都给予各种优惠政策。而重庆一些区县招商引资优惠政策的过度实施，既直接导致了大量税收利益流失，也导致了资本市场的分割和低效配置：一方面让许多没有技术的外资企业得以生存甚至扩张；另一方面使国内部分先进产业资本却难以得到相应的扩张发展。三是导致劳动力要素市场的扭曲及其利益流失。实施优惠政策及其随后的地区间竞争加剧，造成劳动力要素价格长期低于劳动生产率水平的扭曲。也使政府放松了在工伤保护、环境保护以及执行最低工资标准方面对外资的必要的监管，导致许多外企工人合法权益遭到损害。四是导致能源资源价格扭曲及利益流失。为了争取外资项目，在与外商谈判时，政府往往以降低水、电、气等能源资源价格作筹码。由此，导致这些能源资源价格机制扭曲为非市场化状态，其负外部性也导致外资大量进入高耗能、高污染的行业，给当地的资源和环境造成了巨大破坏。
上述政策性开放的扭曲，既带来国民利益的对外流失，也致使内资与外资处于不公平的竞争环境之下。因此，如何在加大对外商的优惠政策扶持力度以扩大招商引资的过程中，能够有效地纠正和降低政策性开放的扭曲效应，是重庆各级政府进一步扩大对外开放需要突破的双重难题。
2.面临进一步扩大对外开放规模与提高开放质量效益的双重压力。
（1）进出口贸易规模小、质量效益不高。1997—2010年重庆市外贸依存度在逐渐提高，但与全国比仍有较大差距。在进出口贸易规模上，重庆不仅远低于上海、北京、天津等地区，还大幅低于全国平均水平（见表1）。2010年，重庆货物进出口贸易总额仅占全国的0.42%，远低于重庆GDP占全国1.97%的比重；外贸依存度远低于全国的平均数，与周边内陆城市相比也不靠前。虽然，2010年重庆市外贸进出口增长较快，同比增长61.1%，在西部十二个省市自治区中，进出口总值代替陕西上升到第五位，在四川、广西、新疆、云南之后，但出口产品结构上，多为传统机械制造、化工等低附加值产品，电子信息等高附加值产品比重较低。相当部分出口产品增量不增效，甚至效益下降。如摩托车，过去出口平均每台可净赚100多美元，现在平均每台只能赚到10多美元。
（2）引进外资规模小、质量效益不高。1997～2010年重庆市外资依存度在逐渐提高，高于全国平均水平（见表1）。2010年，重庆实际利用外资63.7亿美元。其中，外商直接投资63.44亿美元，仅占全国的6%。来渝的外资主要集中在以港、澳、台、新为代表的华商投资圈，欧、美发达国家来渝投资规模较小，引进外资渠道相对狭窄；国际性大公司来渝投资主要集中在机械、化工等传统优势产业，IT、物流、商务咨询、研发设计等高端服务业进入较少；外商出资仍然多以资金、实物方式，而以先进技术、知名品牌商标等工业产权出资较少；引进外资模式以政府为主导，企业、非政府组织等民间招商引资力量弱小，外商投资增长的稳定性、可持续性不强。
（3）对外经济合作规模小、层次低。对外经济合作以对外承包工程、劳务合作为主，高端合作的设计咨询类仅占很小比重（见表1）。2010年，重庆对外经济合作签订合同48个，合同总金额8.16亿美元。其中，属于高端合作的设计咨询类合同额仅占0.44%。当年对外经济合作实际完成营业额4.51亿美元，仅占全国的0.45%。
重庆对外开放的上述现状不仅需要继续加大政府推动开放的力度，也更需要激发民间积极参与招商引资。在扩大对外开放规模的同时，提高对外开放的质量和效益，是当前和今后一个时期重庆各级政府建设内陆开放高地的双重任务。
3.面临解决政府角色错位与增强本域企业开放能力的双重职责。在政策性开放体制下，政府手中始终拥有大量的资源及配置权力，各地方政府很自然地通过实行优惠政策，通过分配和操控手中的资源吸引外商来本地区投资，并与其他地区展开激烈竞争。因此，地区间的招商引资竞争实质上成了地方政府特殊优惠政策的竞争。在实际运作中，政府往往充当招商引资主体冲到第一线，以政府名义出面进行招商谈判、招商签约，使政府行政管理主体成了招商引资市场经营主体，造成主体角色扭曲。政府主体角色扭曲，又导致管理职能扭曲。为了引进外资，除了给予优惠政策外，在外资进入时，往往在环保、产业进入等方面降低门槛；在日常管理上，为了赢得外商的好感，留住外商或争取外商追加投资，在环境污染防治、劳动保护、社会保险缴费等方面往往降低标准，疏于监管，弱化甚至放弃政府的监管职能。政府职能的这种越位、缺位、错位，往往导致其外资经济调控、市场监管职能“失灵”。 政府角色错位的因素尽管是多方面的，但由此造成重庆企业、非政府组织等民间机构对外开放能力不强，在招商引资上力量弱小，缺乏与国际市场接轨的运作能力，是主要原因。就重庆地区而言，开放经济主体包括以下三类：一类是本市从事进出口贸易和“走出去”境外投资的企业。目前，重庆有进出口贸易实绩企业2144家。其中，进出口贸易额上亿级的36家，千万级的255家，百万级的609家。一类是“引进来”入渝的港澳台资企业和外国企业。2010年，重庆外商投资企业年底注册登记5484户，投资总额346.87亿美元，注册资本202.67亿美元。这三项指标分别占全国地区总额的1.23%、1.28%、1.29%，比上年有较快的增长。一类是外省区市来渝投资的企业，即来渝的内资企业。目前，全国30个省市区都有企业来渝投资经商办企业，2010年的项目资金总额达到了2638.3亿元。其中，东部地区资金额占76.4%。
从上述数据分析可见，重庆三类企业现状是量少质弱、资产集中度低，不仅与北京、天津、上海三直辖市相比差距很大，即使与西部其他11省区相比较，也没有显著优势。因此，在转变政府职能，纠正职能错位的同时，如何培强企业和非政府组织等市场主体力量，提高自主招商引资水平，是重庆各级政府在发展开放型经济中的双重职责。
三、创新开放观，提升重庆内陆开放型经济发展中政府作用的有效性
1.创新开放观，确立开放规模与开放效益相统一的政府行为理念。创新开放观，要用国家战略意识审视重庆建设内陆开放高地的战略目标，实施“五提升”与“五转变”措施，增强政府行为的有效性：一是提升利用外资的质量效益，引导招商引资由数量型向质量效益型转变。政府要以创造优良投资发展环境吸引外资的思路替代以优惠政策激励外商投资的思路，把引进和利用外资的效益放在第一位，创新利用外资方式，优化利用外资结构，加强对外资产业投向的引导，充分发挥外资在推动自主创新、产业结构升级、发展方式转变等方面的积极作用。二是提升对外贸易的综合效益，引导出口贸易由规模扩张型向效益提升型转变。政府要突破过去的对外贸易规模观，树立对外贸易经济效益、资源环境效益、产业结构效益等综合效益观，引导出口贸易增长方式的转变。三是提升对外经济技术合作的层次，引导企业“走出去”的领域由低层次、低附加值向高层次、高效益转变。政府要为走出去的企业占领和拓展设计咨询、研究开发等对外经济技术合作的高端领域提供市场信息、人才资源、联络沟通等服务帮助，以此提高企业对外经济技术合作整体层次和效益水平。四是提升招商引资效率，引导招商方式由政府主导型向企业主导型转变。政府要逐渐弱化直接招商引资的行为，下决心退到幕后，让企业站到前台，把政府的行为限定在为企业招商引资提供产业政策引导、信息咨询服务、引资环境营造等方面。五是提升重庆参与国际国内产业分工的地位，引导招商引资效应由快速即显性向持续长效型转变。坚持把招商引资与本区域产业结构调整、发展方式转变和产业分工地位提升结合起来。
2.创新开放观，构建有限性与有效性相统一的政府行为模式。政府行为的有限性表现在以下两个方面：政府行为的实施必须遵循市场经济规律，反映市场经济的内在要求；政府行为的目的只能是弥补市场缺陷，而不是代替市场。构建有限性与有效性相统一的政府行为模式，有利于促进重庆内陆开放型经济的发展由主要依靠政府主导的政策性推进向主要依靠优化开放、宽松、优良的政务环境和市场环境转变，以避免和减少因政策引致性扭曲而导致的问题出现。为此，政府的行为必须坚持“四性”，即制定开放政策时，要重点考虑对产业结构调整和发展方式转变的导向性；引进项目时，要重点考虑其在全国、西部区域的集聚性、辐射性；衡量招商引资效益时，要重点考虑其综合经济效益的示范性；提升地区开放竞争力时，要重点考虑高级生产要素的主导性。只要这样，才有利于政府的行为在有限范围内做到有效。
构建有限性与有效性相统一的政府行为模式，核心是让政府的行为既反映市场经济的内在要求又不致于代替市场的基础作用，关键是加强政府行为能力建设。适应新阶段重庆内陆开放型经济发展所面临新形势、新任务的要求，要按照政府行为能力更强、行为机制更有效、行为方式更科学的要求，重点加强四大能力建设：一是加强调控行为能力建设。包括加强战略规划调控能力建设，加强政策设计制定能力建设，加强法规、行政规章制定能力建设。二是加强市场监管行为能力建设。包括加强对公共事业领域外资的监管，加强对房地产市场外资的监管，加强对金融市场外资的监管。三是加强服务行为能力建设。包括营造机制完善、监管规范、公开公平的市场环境；投资政策优惠、行政审批精简高效、行政执法公正廉洁的政务环境；政府、企业、个人信用构成的社会信用体系完善，诚实守信、公平交易的社会信用环境；产业门类齐全、产业链条完善、物流交通便捷、劳动力资源充足的产业配套环境；文化、教育、医疗、娱乐健身、通讯交通、社会治安等公共服务设施完备，服务质量优良，生态环境宜居的生活环境；法律咨询、会计审计、贷款融资等非政府组织体系完善的市场中介服务环境等。四是加强政府执行力建设。包括加强行政机关作风建设，建立和完善领导责任机制，强化检查督办机制，建立健全政府执行力评价机制，硬化奖惩挂钩机制。
3.创新开放观，担当培育市场主体与增强开放能力相统一的政府职责。重庆在加快内陆开放高地建设中，各级政府应采取以下措施，培育壮大开放型企业主体群。第一，扩大外商投资领域，做大开放型企业主体规模增量。重庆在扩大外商投资领域方面，应实行凡是国家《中西部地区外商投资优势产业目录》允许进入的领域，都应创造条件向外资企业开放。尤其是在文化、教育和水利、生态环境、城市供排水管网建设和经营等领域，要依法向外资企业开放。第二，激励在渝外商企业持续增资扩产，壮大外资企业资产存量。在市场经济体制下，资本始终向利润大的市场流动。重庆各级政府要继续完善行政审批制度，减少审批事项，简化审批环节，提高投资立项、报批报审等的便捷性，制定外资企业便利通关的措施，制定鼓励外资企业增资扩产的税收政策等，壮大外资企业资产的存量。第三，培育民营外经贸企业群，形成稳定的开放型经济骨干力量。要把民营企业推向外经贸第一线，支持企业“走出去”。要加大对民营外经贸企业的政策扶持力度，政府应设立“民营外贸企业孵化基金”、“民营企业海外投资引导基金”、“民营企业海外研发基地扶持基金”，“民营企业走出去知识技能培训教育基金”，专项用于扶持民营外经贸企业发展与提升经营者的能力素质，增强参与经济全球化竞争应对技术壁垒、反倾销及规避国际市场风险的能力。
责任编辑：王骏
