内容摘要：官僚制具有一定的原则，但是在同一官僚制下各组织行为方式却各不相同，进而产生成功与失败的组织。组织行为受到组织情境、信念、利益、文化、情境目标、激励手段、自治权、外部政治支持和创新的影响，成功组织在于能确定关键任务的执行方式、对关键任务的广泛认同、取得行动的自由度和外部政治支持。
关键词：官僚机构 组织 成功 关键任务
问题的提出
官僚制又称科层制，指的是政府的组织机构，是公共行政系统以效率为中心而进行的一种组织设计（秦颜霞，2003）。目前的官僚制理论是由威尔逊、古德诺、马克斯·韦伯等公共行政学的创始者们建构起来的。它的宗旨是注重行政管理的效率，严密的组织设计、严格地依法办事、专业化的官员队伍是该理论的三大支柱。然而，在同一官僚制的背景下，具有相似任务的组织在行为效果上却存在成功和失败之别。詹姆斯·Q·威尔逊在《官僚机构——政府机构的作为及其原因》一书中认为，官僚机构有其相对独立的行为及动因，它并不是一个简单的、单一的物象，其行为并非仅仅取决于规章、法律和机构的组织结构，还受情境、信念、利益、文化及多种制约因素的影响，官僚制下一个组织必须转变成比较有效的组织方为组织成功。成功的组织在于能确定关键任务的执行方式、对关键任务的广泛认同、取得行动的自由度和外部政治支持并使得组织具有使命感。组织只有置于官僚制的情境中，才能受情境、信念、利益、文化等多种因素的影响，使得组织有效率。本文从业务人员、管理人员、主管人员三种主体入手，对组织成功的原因进行论述。
关键任务的确定
（一）情境对组织业务人员明确工作任务的重要性
“对于一位企业主管而言，任务和使命的重要性是不言而喻的”。政府机构在确定工作的具体方法上存在显著差别，领导官员或工作人员的价值观可对工作任务的确定产生重要影响，不能简单地把官僚体制看作是一个单一的物象。因此，在官僚机构中，业务人员的工作更多的是由自然发生而不是由机构提供的动机决定，这些自然产生的动机包括实际情况和同事的期望，即情境。“如果客户处于极不明确的环境下而受到不情愿的控制，或者组织坚持一项主导性的技术，那么实际情况就特别重要，如果组织成员置身于危险的环境中，那么，同事的期望就更为重要了”。这些动机源自于组织内部，如果组织的管理人员能影响并利用这些动机，从政府机构规定的目标中直接明确地归纳出工作任务，使组织中工作人员按照他们自己所希望的方式来工作，那么，这个机构的管理人员就可确定关键任务。
（二）信念对组织业务人员明确工作任务的重要性
组织中信念包括成员的态度、专业标准、工作经验、政治观念、官僚人格。“在组织中，经验和专业标准可以影响组织中普通业务人员的行为，政治观念也有一定影响，但是我们并没有充足的证据证明”。因此，在法律、法规和环境不能明确地确定工作人员的任务时，也没有有效的激励措施来推行这些规则的情况下，经验、专业标准和观念的影响作用最为强烈。一个新设立的政府机构，工作人员一般有自己的观念，不可能一味地接受组织的任何思想灌输。若新的机构在设立时目标不够明确，组织成员不清楚怎样执行具体任务，那么伴随着工作经验的加深和工作任务的明确，任务的确定便会受到业务人员工作经验的影响。官僚机构中，组织成员大部分的激励动机来自于由同行们组成的外部组织。因此，官僚机构专业人员的行为不是完全由机构的激励动机和业务人员的工作经验所决定。既然业务人员的行为并非完全由组织机制决定，那么，他确定工作任务的方式相对于内部管理偏好来说，就更多体现了外部参照组织的专业标准。
（三）利益对组织中业务人员明确工作任务的重要性
“政府机构不是在各种势力和利益作用下四处滚动的弹子球”，当业务人员可以自由选择一个行动方案时，他们的选择会反映出各种动机。组织化的利益对业务人员行为的影响至少取决于四个因素：立法机构所需要和希望的影响作用的程度；组织成员拥有的自主决断权的大小；组织环境中各种利益的对比情况；理想的行为和客户动机之间的关系。客户提供的好处有可能使机构的行为服从该客户的利益，也有可能服从于其对手的利益，这取决于这些好处能够被专业标准所协调，客户的需求在一定程度上决定了业务人员的行为方式。
关键任务的认同
管理人员的工作虽然受到各种条件和机制的影响与制约，但同时也受到组织文化影响。威尔逊认为：“每个组织都有自己的文化，许多组织则有多种文化。如果一种文化获得广泛的理解和积极的认同，它就会成为组织的使命”。那么，对组织关键任务的认同取决于对文化的认同和广泛理解。
（一）组织文化对关键任务认同的影响
组织中一种文化如果被认同，那么便会成为该组织的使命，使命能使机构主管确信工作人员在具体工作中会完全按照设想来行动，信息发送者和接收者对任务有共同理解，信息在交互过程中很少失真。因此，组织文化对组织成员明确工作任务具有引导性，使组织成员能准确获知工作任务。然而，没有被纳入使命中心的外围工作通常做得很糟，或者得不到足够的资源。这些外围工作可能会形成次级文化，但属于这些文化的成员的晋升机会可能很少，最能干的成员不愿从事这些工作，因此，发展组织文化需要付出代价。但是，过于强烈的使命感会使得组织无法感觉到环境变化的情况，使得组织行为缺少适应性来应对挑战。同时，组织文化所形成的力量也使得组织成员按照文化的要求确定一致的关键任务。
（二）组织情境目标对关键任务认同的影响
情境目标可以确保行政程序公平、关照特殊利益群体，与制约共同影响着机构的行为。管理者对体制的制约的担心超过对工作任务的担心，这意味着他们更在意过程而不是结果，因此，对关键任务的一致认同能使得组织确定统一明确的任务。所有的管理者实现同一个目标是困难的，但是使之遵循同一规章制度则很容易。即便部门的目标清楚，也必须考虑统一的情境目标，每一种制约或情境目标都是以书面形式确定的，导致部门的疆界模糊、成员庞杂，由此导致了政府部门管理中公平重于效率。而情境目标的存在制约着管理者，使每个部门都制定了标准的、一致认同的操作程序。在相同工作性质情况下，对关键任务的认同制约着每一位组织成员的行为，也制约着对关键任务的认同。 （三）组织激励手段对关键任务认同的影响
组织的管理人员为使业务人员服从部门规定所用的激励手段各有不同，威尔逊将组织分为四种类型，认为不同组织的类型使用的激励手段各不相同。每一种组织的管理人员根据各组织的特点和对工作任务的认知程度，对业务人员进行不同评价，以获得组织内对关键任务的广泛认同，更好地完成关键任务。在生产型组织中，管理人员能够看到业务人员的工作和工作成果，因此会根据业务人员对机构的贡献评价他们；在程序型组织机构中，管理人员在行为过程中利用许多持续监督的方式保障对正确程序的遵守，可以直接观察、定期提交统计报告；在工艺型组织机构中，管理人员可以根据业务人员取得的成果来评价和奖赏他们，最成功之处是在业务人员中发展组织使命感、对技术的执著或对专业规范的信仰，这些会使不受监督的业务人员不滥用权力；在解决型组织机构中，惩罚有明显错误的业务人员会给所有业务人员敲响警钟，但由于错误是偶然的，导致错误的行为不能反映犯错误的业务人员的日常工作，因此惩罚可能被认为是不公平的结果，解决型组织机构的员工经常感到管理人员的不公正对待。因此，各类组织成员的激励手段可促使成员对工作任务的认可并认真执行，虽然认同形式各不相同，但最终目的是完成组织的关键任务，实现组织目标。
关键任务的执行
（一）组织自主权和势力范围的重要性
假定官僚机构的扩张是一个过于简单化的事情，那么它通常会接受较大的控制权但给予较少的经费，而不是相反的情况。“高度自治意味着，该组织拥有支持它的拥护者以及一套连贯一致的任务，二者为形成有力、广泛共享的使命感提供了基础”。如果能够合情理地保证自治的话，那么组织当然会寻求更多的资源或更大的权限。随着政府活动的增加，其他组织的权限以及获得民众支持的机会已经减少，当政府内部机构增加，那么势力范围问题就会变成难以解决的问题。一个机构渴望成长是否能导致实际的成长取决于很多不可控制的因素，因此，大部分政府机构必须为自治和资源而奋斗，从而取得组织行动的自治和资源保障，保证组织关键任务的完成。
（二）组织外部政治支持的重要性
组织获得外部支持主要依靠主管人员的努力，主管人员很少把能量发挥在行政管理事务上，他们会根据自己所认同的政策成功与否，来判断组织成功与否。主管人员即使有出色的管理，也不会受到过多的奖励，因此，主管人员的管理动机不强，维持其地位也很困难。极少数有天赋的政治主管人员能够将维持其在机构中的地位与维持该组织机构结合起来，再加上异乎寻常温和的政治环境，那么这个组织环境则很受认可，会得到普遍的支持，使得主管人员在运转组织的同时，也使他们的工作计划得以向前推进。这些主管人员不仅获得支持者的拥护，而且为自己组织的任务和文化设计了令人信服的前景规划，为自己的组织注入价值，并且将这种价值广泛传播到整个政府机构甚至整个国家。那么，不得不承认这种主管人员已经取得了外部对组织的政治支持。
（三）组织创新的重要性
组织创新是指“那些涉及到新任务的业绩或者现有的任务的执行所采取的方式方法的重大改变的新计划或技术”，一个组织之所以创建，很大程度上是为利用稳定和有组织的关系惯例来取代不确定和随意的活动，因此，组织是抵制创新的。要理解创新为什么发生，必须理解机构主管人员的行为。几乎每一项重要的研究都表明了主管人员对变革解释，对革新有极大的重要性，当主管人员将变革解释为与关键任务要求相符时，那么，关键任务会得到顺利执行。一个组织存在得越久，其核心任务被用操作者执行的代价降到最低限度的方式来界定的机率越大，从而将改变核心任务的代价提高到最高。因此，组织虽然抵制创新，但若进行创新则对组织任务的执行具有更重要作用。针对官僚制下组织抵制创新的情况，可借鉴戴维·奥斯本的政府企业化理论，将组织高效化、市场化、目标清晰化，使得组织的关键任务能更好完成。
综上，在同一官僚体制下，组织的行为存在差异性是由多方面因素相互作用而成的，在完成关键任务过程中受到业务人员、管理人员、主管人员的作用。成功组织关键在于能协调好关键任务的决定、认同、取得外部支持之间的关系。将组织置于官僚制下，使组织业务人员受各种因素制约，从而影响组织关键任务的决定。而在决定关键任务过程又受到组织管理人员的制约，管理人员对组织关键任务的认同将会使业务人员产生组织的使命感，将其融入到关键任务执行中。同时，组织取得外部支持和行动自由为组织实现关键任务提供了强有力的保障，主管人员在组织成功动力下更愿意争取最大程度的自由和政治资源。可见，成功组织三个因素是相互影响相互制约的。组织成功中关键任务的确定是认同的前提，而对关键任务的认同可以高效地确定关键任务，关键任务的外部支持和行动自由是组织成功的保障，三者构成组织成功的主要因素，缺一不可。在威尔逊官僚体制下，组织成功可以使得官僚机构更好地履行职责，科学地对雇员业绩进行评估，从而减少政府管理的项目，创造出一个花费少的政府，取得民众对政府的信任。这种体制下也会使得更多的组织成为有效的组织，为官僚机构的运转提供润滑剂。
参考文献：
1.秦颜霞.官僚制与中国行政改革[J].武汉交通管理干部学院学报，2003（4）
2.[美]詹姆斯·Q·威尔逊著，孙艳等译.官僚机构—政府机构的作为及其原因[M].北京三联书店，2006
