随着江苏、浙江、上海两省一市省级毗邻地区的交往日趋密切，市民出行需求逐年递增。2003年，长三角地区首次提出了道路运输一体化的合作理念。江、浙、沪两省一市交通运输管理部门经过多年的协作，在长途客运资源整合、区域品牌班线评选以及应急联动机制等方面取得了许多实质性的突破。为进一步满足江、浙、沪省际毗邻地区市民的出行需求，力争使长三角道路客运一体化工作在“创新驱动、转型发展”上取得实质性的进展，江苏省交通运输厅、浙江省交通运输厅、上海市交通运输和港口管理局于2011年在长三角省际毗邻地区开展了客运班线公交化试运行工作。
对此，2011年9月2日，交通运输部在《关于对在苏浙沪省际毗邻地区开展客运班线公交化运行工作的意见》（简称《意见》）中明确表态，“全力支持在苏浙沪省际毗邻地区开展客运班线公交化运行工作。”同时，也要求进一步明确对省际毗邻地区客运班线公交化运行的功能定位和管理方式。《意见》指出，省际毗邻地区开行公交化客运班线是为了方便群众出行，提高客运服务质量，借鉴城市公交的运行服务方式，对省际客运班线的运营方式进行适当的变革和调整，但其性质仍属于省际道路客运，应当按照省际客运予以管理。
《意见》还指出，城际客运公交化运行涉及管理体制、运行方式、管理制度的调整和创新，应当坚持试点先行，稳步推进。
背景情况
根据相关资料，2008年9月，国务院颁发了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发【2008】30号），为长三角地区加快区域经济一体化发展提供了总体纲要。2009年2月，由浙江省交通运输厅牵头，江、浙、沪两省一市交通主管部门联合编制了《长江三角洲地区道路运输一体化发展规划纲要》，标志着长三角两省一市将在共同制定的合作协议框架约束下，按拟定的发展规划与方向，优势互补、协作融合，使长三角道路运输业成为经济发展的新引擎，社会转型的新支撑。
2010年，上海市与江苏省在总结原上海南站至江苏昆山的省际客运班线公交化发班的经验基础上，试点开通了上海嘉定至江苏太仓的毗邻地区公交化班线（又称“太嘉线”）。当时，该条班线以特例的形式，在长三角地区先行先试。事实证明，“太嘉线”的开通，较好地解决了两地居民的出行需求，也为接下来更多线路的开通打下了基础。
为进一步总结“太嘉线”的试点经验，适时出台江、浙、沪两省一市发展省际毗邻地区客运班线公交化进行的指导意见，2011年3月，江苏、浙江、上海交通运输管理部门在上海召开了长三角省际毗邻地区客运班线公交化运行工作专题会议。
在此次会议协商的基础上，两省一市交通运输管理部门初步形成了《关于在长三角毗邻地区发展省际客运班线公交化运行的工作方案》（简称《工作方案》），并且将省际毗邻地区客运班线公交化中客运班线的功能明确定位为：“为了适应两省一市区域客运交通发展需求，满足城乡、毗邻城市（镇）接壤区域的公众出行，是在目前省际客运班线运行规范的基础上，借鉴城市公共交通的运行模式，而采取的变革与调整，是对既有道路客运形式的拓展，不是对省际公路客运或城市公交客运的替代。”
基本原则
鉴于对城际公交国家尚无专门的法律、法规出台，因此交通运输部的《意见》就成了唯一一个官方依据。江、浙、沪三地先行先试，以《工作方案》的形式对城际公交的意义和属性予以界定：
实行江浙沪毗邻地区省际客运班线公交化运行是对既有道路客运形式的拓展，是在目前省际客运班线运行规范的基础上，借鉴城市公共交通的运行模式而采取的变革与调整，不是对省际公路客运或城市公交客运的替代。这就为以后类似线路的开通提供了方向和范例。
按照《意见》要求，江、浙、沪城际客运公交化要坚持既有线路改造为主、新开线路为辅，保护好既有经营者的合法权益，并加强对公交化运行线路服务质量和经济运行的动态监控。
根据《工作方案》，两省一市毗邻地区客运班线公交化遵守的基本原则如下：
第一，公车公营。倡导采用“模拟线路公司”的形式，按照“联盟体”、“捆绑式”的运营方式，产权经营属性必须实现“公车公营”。
第二，区域适当。原则上以连接两个相邻地区间的市民出行为主，线路设置不宜跨越第二个市（镇）通大到第三个市（镇）。
第三，接驳合理。线路以主客流段线路为主，两端要与所在地区公共交通主体枢纽或者轨道交通站点等重要交通设施之间实现有效衔接，便于市民通过换乘等方式通达至城市主城区。
第四，协商开行。按照“协商开行”的原则，充分考虑客运市场供求状况和方便旅客出行等因素，在当地政府相关部门支持下，打破行政区域划分，选择条件成熟的线路开行。
第五，安全规范。省际毗邻地区公交化客运班线应更加注重服务保障与安全运行，线路开辟应更加贴近市场需求。
第六，同线同价。按照“同线同价”原则，对开地区之间应事先就双方核定票价的差异进行协商，最终实行统一的执行票价。
运营方案
根据《工作方案》，开行省际毗邻地区公交化客运班线的运营企业要按照“五统一”的要求进行，即：统一调度营运，统一服务标准，统一车型标准，统一车辆标识，统一执行票价。运营模式上按照“成熟一条，发展一条”的策略，尽可能对经营同一起讫地的既有客运班线进行整合，在逐步推进的基础上，实现公司化、集约化经营。
线路长度原则上在50公里以内。站点设置上，一方面省际毗邻地区公交化客运班线的线路一端原则上设置在省际客运站，另一端可视情况设置在城市大型公共交通枢纽站点。进入上海市一端的线路终点站做到尽量与轨道交通最末端车站衔接，并且选择公交枢纽站作为班线站点停靠。另一方面，车辆进入上海市境内后，原则上不再设立中途停靠站点，而是根据所在区域内公交、轨道交通配套情况，选择邻近轨道交通车站的公交枢纽站进站下客。另外，车辆通行在高速公路路段以及路况较差、上下坡度较大，转弯半径较小的路段时，不允许停站，但在城市道路可视情况设置停靠站点。 线路开通后，发班方式为：运营企业提前就开行的班次信息报送至双方省际道路旅客运输管理部门审核，经双方协商同意后，在正式予以许可的省际毗邻地区公交化班线上，允许企业根据客流情况，采用循环发班的形式，及时调整班次；但是，班线的首末班车时间和最大行车间隔必须事先向乘客公示并保持相对稳定。
运价则由运营企业参照省际班次客运运价审核原则，报相关物价及交通管理部门审核。在实施过程中，行业管理部门将适应市场化运作的规律，适当予以政策支持；同时，根据市民出行需求，采取特定的票价优惠措施，但必须同线同价。
《工作方案》规定，开行省际毗邻地区公交化客运线路的地区行业管理部门将按照“始发地监管”的要求，严格按照法定职责权限和程序，实施各项行业监督、检查措施。同时，倡导通过省际客运班线经营权考核等方式，对相关班线的规范管理、营运安全、优质服务、社会监督等方面进行评议考核。
对运营企业来说，《工作方案》要求，开行省际毗邻地区公交化客运班线的运营企业应当在许可的途径站点上、下旅客，无正当理由不得改变行驶线路，不得站外上客或者沿途揽客，不得擅自更换客运车辆。同时，要建立和完善各类台账和档案，并按要求报送有关信息。开行省际毗邻地区公交化客运班线的运营车辆应当切实履行安全例检制度，并随车配置灭火器、救生锤、手持式安检仪等设备，采取有效措施严防“三品”上车；要按照车辆核定人数载客，严禁超载运行，不得违反规定载货。
具体案例
嘉兴市公路运输管理处公交管理科副科长夏雪亭给本刊记者介绍了浙江省首条省际公交嘉善—枫泾省际客运班车公交化运行情况。
据了解，嘉善、枫泾两地百姓有着悠久的历史渊源和文化交流及生活往来，自上世纪70年代初期，为方便嘉善、枫泾两地人民的交通出行，基于公路运输的管理体制因素，1973年初，由当时的浙江省汽车运输总公司与上海市枫泾镇政府协商，由浙江省汽车运输总公司出资在枫泾投资建设了一个三级车站（原枫泾火车站东侧），相继开通了“嘉善—枫泾”、“嘉兴—枫泾”两条客运班线，极大地方便了嘉兴、嘉善、枫泾三地及公路沿线老百姓的交通出行。
自1991年起，根据政府要求，浙江省汽车运输总公司进行体制下放，原来的浙江省汽车运输总公司嘉兴中心站嘉善汽车站下放到嘉善县归属嘉善交通局管辖后设立了嘉善县汽车运输公司。同时，枫泾汽车站及“嘉善—枫泾”班车也划归嘉善县汽车运输公司经营管理；为确保该线运行秩序，经两公司领导协调，嘉兴—枫泾班车的日常管理由嘉兴汽车运输公司口头委托给嘉善汽车运输公司进行管理。
1995年底，根据嘉善县政府要求，由嘉善县汽车运输公司和嘉善旅游总公司合并组建成立了嘉兴市善通运输（集团）有限责任公司。
1996年，因320国道拆迁及枫泾公交新站的建设规划实施，由枫泾镇政府牵头，嘉兴市善通运输（集团）有限责任公司和上海市公交总公司在枫泾镇政府进行了友好协商：由上海市公交总公司出资进行新的枫泾公交车站建设、嘉兴市善通运输集团有限公司拥有使用权（主要是确保嘉善—枫泾班车进入站务作业）；原属于嘉善方枫泾汽车站枫泾镇政府予以无偿拆迁。
在此条件下，“嘉善—枫泾”、“嘉兴—枫泾”作为省际毗邻客运班线，在嘉兴市善通运输（集团）有限责任公司的日常监管下，其开行情况和经营状况一直相当稳定，为两地百姓的交通出行也作出极大的贡献。
但是，2010年5月，因上海世纪博览会的举办，由于经营方式落后、讫点客运站无法满足世博安保要求等原因，“嘉善—枫泾”、“嘉兴—枫泾”客运班车停运，两地百姓出行受到较大影响，且对恢复线路营运的呼声十分强烈。
上海世博会举办结束后，在交通运输部《意见》的指导下，在两地政府的努力下，两省运管部门积极协调，改变经营方式，提升经营模式，以客运班线公交化运作的形式开通了嘉善—枫泾的省际公交。
待解决的问题
经过多方讨论，确定上海交通大众客运有限公司和嘉兴市善通运输（集团）有限公司作为嘉善—枫泾省际公交开通的主体单位。经过两家运输企业各项功能工作的筹备，于2011年12月28日起正式开通“嘉善—枫泾”省际毗邻客运班车，并实施了公交化运行服务。
据统计，目前该线路共投入6辆38座（载客36人）10米高一级座位客车营运，日运行42班次。自班车自开通以来截至2012年6月30日，共运行7060班次，运送旅客323643人次，日均运送旅客1740人次，总营运收入104万元。目前该线路日均营运收入为5727元，平均单车日营运收入为955元。但是目前该线路仍处于亏损经营状态，截止2012年6月30日，该线路经营总计亏损16.6390万元。其中：第一季度亏损12.6317万元，第二季度亏损4.0073万元。
究其原因，基于客运班车的性质，实施的公路客运人公里运价制度，但由于沿途站点多、运距短等特性，平均票价为3.5元左右，与投入车辆的价格及消耗成本相比不匹配，处于低价位、高成本状态。但对于市民而言，现行票价仍高于公交票价。
因此，夏雪亭认为，在对省际毗邻地区客运班车推行公交化运行服务工作开展过程中，要注重考虑以下几个方面的问题：
第一，线路客源：设计开行线路前必须进行充分的客源情况分析和投入运力的成本消耗分析，确保线路开行的可行性。
第二，车型结构：投入使用的车型必须要有合理的定位。因运距较短，因此在车辆符合安全等级的基础上，不仅要注重车辆的舒适性，更要考虑运能。
第三，票价机制：通过车型结构的调整，执行更加合理的票价机制，可以吸引更多的市民选择乘坐公交化运行服务的省际毗邻客运班车。
第四，扶持机制：作为客运班车实行公交化运行服务，势必加大单车运行班次密度，增加空驶里程，增加成本费用支出。但其高密度的运行方式能更好地对市民提高出行便捷度，应当得到政府财政的支撑，按照公交性质给予国家燃油消耗补贴和地方财政补助。
第五，站点设置：为进一步方便沿途市民的交通出行，在线路规划开行初期，应当先行进行站点布设及港湾式停靠站的建设，以确保线路开行后车辆沿途站点停靠的安全性以及沿途市民候车、上下的良好环境。
“如果这些问题都能得到充分的考虑和合理的处置，才能确保投入与产出成正比例发展、才能确保这类线路的开行更具生命力、才能更好地服务于广大百姓。”夏雪亭说。
