浅析公益林市场化的法律问题
摘 要 公益林是森林重要组成部分，以发挥生态效益、社会效益为主，目前的公益林经营是行政强制型模式，缺乏灵活的市场化资金运作机制，管理模式单一。因此，本文基于桐庐县、缙云县公益林实地调查分析，探讨公益林市场化的必要性與可行性，希望能提出一些法律对策给公益林建设带来一些思路。
关键词 公益林 市场化 法律制度
基金项目：中国计量大学第二十一届学生科研计划项目114号。
作者简介：宋浩，中国计量大学法学院。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.156
一、公益林市场化的必要性分析
（一）森林生态保护与经济发展本的客观矛盾
人们日益增长的精神文化需求，对美好生活环境提出了更高的要求，但是另一方面当前我国较低的生产水平导致外部性特征比较突出，造成的社会负担较重。换句话说，人们对经济发展的片面追求和森林生态系统长期以来未被货币化导致了生态环境遭到严重破坏是一个极端，对森林进行完全封禁式管理和保护又是另一个极端。孙馗力等则从公益林外部经济性和外部不经济性两个方面进行了阐述，林业生态效能是典型的外部经济性，没有通过市场交换实现其对生产者的价值补偿。 单一的政府财政支出主导模式显然已经相形见绌，引入灵活的市场机制，有利于平衡好生态利益与经济利益，减少负外部性。
（二）全球范围内森林生态系统市场化趋势的蔓延
在全球范围内，森林生态系统服务市场化早已不是什么新鲜事了。据Landell-Mills.N等于2002年在一项有关“森林环境服务的新兴市场全球性评述”研究中披露，世界上已有287例以上的森林环境服务交易，这些交易涉及四种环境服务类型，其中75例是碳贮存交易，72例是生物多样性保护交易，61例是流域保护交易，51例景观美化交易，还有28例属于“综合服务”交易。 然而我国公益林市仍基本停留在森林生态旅游这一阶段，市场化途径仍在摸索中。
（三）基于治理理论的森林生态保护也是大势所趋
Wood Donna和Barbara Gray首次提出了协作治理理论的概念，指多个利益相关主体在面对公共事务时所作出共同决策并形成一致意见的治理模式（1991）。国内学者俞可平认为：好的治理意味着追求公共利益最大化的社会管理过程;是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系（2000）。通过公益林市场化将政府、公民、非政府组织等结合起来，不仅没有稀释和取代国家权威（Francesch，2015），还是促使公益林生态利益与经济利益最大化的社会管理过程。 让政府和公民共同对其进行管理，有助于推动经济发展与社会进步。
二、公益林现状以及存在的问题
桐庐县从2001年开展森林分类经营以来，公益林建设已历时多年，各级财政对公益林累计投入资金23398.8万元，现有公益林1194450亩，占县域面积的43%，其中88.32%为省级以上公益林。而缙云县公益林总面积1006263亩，占县域面积的44.56%，且均为省级重点公益林。
（一）公益林产权纠纷
桐庐县公益林补偿、错划、保护和利用等仍存在不少群众纠纷，其中公益林补偿有近半对象是村和组，到个人的较少。同村之间、同县之间甚至县与县之间存在公益林重叠问题，产权问题难以解决，不仅补偿资金落实困难，林地所有权、管护权、开发利用权等不同的权利也容易混淆发生纷争。
（二）公益林管理机制不完善
全县护林员中约有54.66%为六十岁以上老人，森林管护知识普遍依赖政府集中培训。护林员基本常年居住在山上，遇到紧急情况只能电话联系上级，中毒、野兽、逃犯等安全问题也令人担忧。且护林员工资基本固定，难以形成积极的绩效奖励制度。目前主要依靠政府或者集体聘请护林员管护，实际上是一种行政行为，缺乏灵活有效的运转机制。
（三）市场化程度不高
以桐庐县为例，全县公益林受益农户数101176户，其中单户年补偿资金≥3000元的只有12户，依托公益林资源开办农家乐的只有466户，村民收入普遍不高。而据一项对丽水市农户参与公益林建设的受偿意愿及影响因素进行实证研究的结果表明，97.77% 的受访农户愿意接受公益林生态补偿，平均受偿意愿为每年96元/亩，远远高于浙江省现行的补偿标准。 所以，依靠政府财政满足不了农户的利益需求，探索更为灵活的市场化机制就成了一种思路。而目前公益林监测评价体系不完善，尚没有建立可量化标准，缺乏有效的市场销售网络，以营利为目的的商业公司准入门槛高。
三、公益林市场化的可行性及相关法律政策探讨