【摘 要】政府的行政权在当代社会中起着举足轻重的作用，然而行政权的特性也决定其容易“异化”。中国各级政府历来行使强大的行政权，对经济、社会的各个方面有着巨大的影响力。行政权力与公民权利的平衡促进和谐社会的建设，而对政府行政权力的监督是促进这种平衡的关键。公民是国家的主人，有权使用各种监督路径监督政府、保障合法权利。文中梳理了我国公民依法可以使用的各种监督路径：政党监督、人大监督、司法监督、舆论监督以及行政监督。
【关键词】政府;行政权力;中国公民;监督路径
0.引言
进入二十世纪，行政权在现代国家的权力系统中的地位日隆已是不争的事实。随着人类经济、社会的发展，公共事务变的愈加多样与复杂，行使行政权、直接处理与协调社会公共事务的政府，显示出其在国家政治生态中的优越性与重要性。依托一套在官僚制理论上建立起来的行政组织，借鉴与运用科学管理的方法，各国政府将公共行政的触角深入到社会生活的各个领域。同时，政府寻找各种理由与借口，通过合法的程序或实践的默认，取得了越来越大的自由裁量权。现代社会的这种公共行政组织及其权力的膨胀与扩张的现实，一方面符合人类社会发展，特别是工业化大生产的特点与要求，并且具有相当大的积极作用。然而，另一方面，其弊病也是非常显见的。行政权力因其自身特点容易出现“异化”现象，从致力实现公众利益的服务本质变为侵害公民的权利、进而变成伤害民主政治与公民社会的“猛兽”。
任何事物都须有度，超越了限度，就会起到负面作用。中国各层级政府，历来具有多而强的行政权力，而其治下的普通公民，相对地处于弱势地位。长期以来，公民权利的保障更多依赖于各级政府的自律。随着我国社会主义法制化与民主化的建设进程的加快，公民权利的保障与救济途径，即公民对政府行政权力的监督与控制的路径工具的法制化、常态化与明确化，在理论上与实践上都具有重要的意义。
1.行政权及其“异化”
行政权，是一定的行政主体为完成其行政任务、履行行政职责以实现国家的行政职能而享有的国家权力。[1]行政权与司法权、立法权等一样，自人类建立国家以来，便作为一种国家权力的形式，活跃于政治舞台。古希腊哲学家亚里士多德在其经典《政治学》中，就对国家（城邦）事务进行了划类，将其归纳为议事机能、行政机能以及审判机能。[2]在近代，洛克、孟德斯鸠等近代西方启蒙思想家在他们的分权理论中，将行政权作为国家权力的一部分，一般是国家政治系统中的政府机构所行使的那部分国家权力。这里的政府，是狭义的“政府”，即国家的公共行政机构，是管理社会公共事务的行政组织，是国家政治机构中刨去立法机构与司法机构的剩余部分。
行政权的本源是“善”的。与笼统的国家权力概念一样，它的出现是为了更好地实现人类群体的公共利益。自然主义学说在论及国家的起源时都描述了人类的“自然状态”，在洛克笔下的“自然状态”中，每个人都处于“完备无缺的自由状态”，“在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而无须得到任何人的许可或听命于任何人的意志”。[3]那么，为何人类愿意放弃如此美好的自由状态，而订立“契约”，让渡自己的部分权利组成政治共同体，“让自己受制于其他任何权力的统辖和控制”？[4]洛克认为，人类在“自然状态”中享有的权利虽然美好，却十分不稳定，大多数人不守“公道与正义”，互相侵犯，形成霍布斯笔下的“每个人与每个人的战争”的野蛮境遇。在这种情况下，人们需要国家权力对其财产的保护而不至于生活于恐惧中。因此，可以将行政权力与公民权利在本源上看成是利益一致的，任何国家权力的目的应然是维护社会秩序、使民众免受威胁从而促进公民权利发展，行政权也不例外。
现代意义上的不断膨胀的行政权日益成为人类社会事务不可或缺的管理者。相对于立法权与司法权，行政权在公共事务上更具有效率、更专业与更具时效性，符合工业时代对于决策的要求；行政权的行使主体依托现代管理理论与科学技术的发展，拥有专业知识与手段进行行政管理活动。这在很大程度上发挥了行政权“善”的本性，管理与协调复杂多变的社会公共事务，为社会与市场提供秩序与保障，增进人类共同的福祉。然而另一方面，其弊病也非常显见。行政权力与一般意义上的国家权力一样，是以强制力及政府对其的垄断地位为基础的。这种强制力，虽在本质上给予了政府在公共行政活动中的权威，使其能够行使职权处理社会公共事务，从而为公共利益服务。然而，各国公共行政的实践表明，行政权力的垄断与强制性，伴之以相对于权利的优先执行性、假定合法有效的公定性等特点以及其自由裁量空间不断膨胀的现实，使行政权更容易出现“异化”的现象。行政权的异化是权力异化的一种，表现形式之一就是公共行政机关行使行政权的活动背离了行政权“善”的本性，变为损害社会秩序、阻害经济发展、伤害社会民主、侵害公民权利的越界的不必要的“恶”，走向其本质的对立面。
2.中国政府行政权现状
在我国，从中央到地方的各级人民政府是行使行政权的主体。虽然中国并不实行“三权分立”，并且宪法中没有明确提出“行政权”的概念，但在实践上，行政权及其与立法权和司法权的互动、协作都是我国政治过程中存在的权力运行现象，所以也必然存在行政权的行使主体。根据我国宪法的规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家行政机关；地方人民政府是地方行政机关。依循一般由狭义的行政机关行使行政权的通例，在我国，中央人民政府即国务院、各层级的地方政府及其工作部门，实际行使着行政权，承担与履行着宪法以及法律特别是各种行政实体法、程序法所具体规定的职权。
我国政府的行政权在国家政治活动中实际是拥有主导地位的。在西方权力分立的制度下，西方国家如英国、法国、美国等，行政权、立法权、司法权分属政府、议会与司法部门，三权依照其不同政治制度与历史文化传统在不同程度上相互制约与控制。我国行政、立法、司法三权也存在分野，然而却并非是绝对独立的。我国是社会主义国家，国家政权的设计深受马克思主义国家理论的影响，强调不同国家权力间的协调与合作，形成了“议行合一”的政治体制。宪法规定，立法机构，即全国人民代表大会是最高权力机构，国务院是其执行机构；地方人民代表大会是地方国家权力机关，地方人民政府是其执行机关。也即，从法理来说，在我国，行政权是归附于立法权的，立法权拥有至高无上的地位。然而，在实际运行中，我国各级政府的行政权在国家事务中占据着主导地位。 这种主导地位，不仅是世界各国政治运行的总体趋势，也是我国特殊历史与现实国情所决定的。1949年新中国成立之初，经过战争的摧残，国家满目疮痍，百废待兴。此时，在国家恢复生产、全力建设的背景下，需要一个自上而下组织严密、纪律严明、执行力强的政府，承担起执行政治命令、恢复经济生产、管理公共事务的职能。历史证明，虽然在此过程中走过弯路，但强有力的行政权对于国家的复兴与建设起了相当大的积极作用。事实上，在大致的时间段，世界各国都在进行战后的重建与生产，国家职能的大幅扩张也是当时世界必起的大势。改革开放以后的三十多年中，我国政府历经数次行政体制改革，内容涉及从组织重组到功能变革。变化是明显的，随着计划经济体制的打破，我国各级政府从改革前对经济、社会全方位的管制与控制，转变为更多进行宏观经济的调控、为市场经济体制的运行提供制度服务与秩序保证等。但不得不指出的是，我国各级政府虽然下放了众多微观层面的权力，但从实践来看，依旧行使着强大的行政权，对社会、经济事务的掌控与影响能力依然很强，并且，行政部门拥有非常广泛的委任立法权和自由裁量权，并且对司法部门有着一定程度的牵制。
在我国各级行政机关的行政活动中，都或多或少出现了行政权侵害公民权利的情况，具体案例更是不胜枚举。然而，人类社会发展的趋势也决定了并不能因为行政权的异化现象，而否定行政权的积极作用，回归行政权的消极状态。当今社会，限制行政权力，使政府回复到“守夜人”的最低职责，反而会对社会、经济的发展产生负面影响。所以，理想的方法是找到行政权力与公民权利之间的平衡状态。而在民主法治的框架下，公民拥有成熟的、稳定的、明确的对政府行政行为进行监督的路径工具，是达到这个平衡的关键所在。
3.公民是监督的主体
“主权在民”的思想表明公民是国家权力的拥有者，公民将权利委托给国家机关行使，当然有权使用一切合法手段对国家权力的运行情况进行监督。现在大多数有关行政权的书籍在论述对行政权力的监督路径时，倾向于将公民对政府的监督独立成章，从而与诸如人大监督、舆论监督等方式区分开来，其实，这狭隘理解了公民的监督。从本质上说，国家是根据人民的公意而建立起来的，我国宪法也规定人民是国家的主人。因此对于国家行政机关行政行政权的监督活动的最终主体只能是公民，宪法与法律所规定的监督路径，如立法机关、司法机关等，只不过是公民在民主法治框架内可以使用的监督工具而已。作为国家权力唯一的拥有者，公民的监督主体资格不应被降格成为监督的工具。从本质上讲，这些工具都是公民可以用以监督政府行政、保护自己合法权利的武器，公民是作为主体而参与其中的。
细数我国宪法以及各项法律所规定的公民对政府进行监督活动的合法途径与渠道，存在着许多诸如落实不够、形同虚设、设置障碍等问题，但只要有法律规定，随着我国民主化、法制化建设的不断深入，这些具体的监督路径工具必然会被进一步明确化、规范化、常态化，公民会更容易接近、利用、操作它们。这些监督路径已基本可以覆盖对政府监督的所有内容，包括对政府具体施政行为事前、事中、事后的监督与控制；对政府所立行政法规合法、合理性的审查与质询；对政府官员违法乱纪行为的检举与控告等。一项好的法律或制度只有被认真执行以后才会真正对社会起积极作用，而要做到这一点，就应该从头开始，明确告知我国公民他们究竟依法拥有哪些监督政府的路径工具从而做到合法、合理地行使自己的权利，同时让各级人民政府铭记自己面临着多层次的监督机制从而促使其严格地依法行政、造福于社会，最终，在公民权利与行政权力之间建立起和谐状态。
4.监督路径简析
限于篇幅，这些粗略的罗列与整理仅会浅层描述我国公民可以使用的对政府行政权力的行使进行监督的路径工具，对其中每个路径工具存在着的问题以及改进对策并不进行探讨。
政党监督：这里的政党监督途径，就是指公民通过政党组织对政府行政权力的行使进行监督的活动。政党，在现代政治中扮演了重要的角色，现代政治在某种意义上说就是政党政治。[5]执政党，由于其掌握了国家权力，尤其是政府行政权力，所以对政府行政的控制与监督，也就具有其他政治或社会组织所无法比拟的能力。在中国，中国共产党拥有长期执政党的地位，对我国政治的方方面面都具有决定性的影响力，故这里仅讨论执政党对政府行政权力的监督。在“党管干部”的原则下，中国共产党作为执政党对于政府官员的任命拥有实际上的决定权，具有中国共产党党籍的行政官员在全体行政官员中占据了相当大的比例。这就意味着，执政党的纪检部门与政府的监察部门在职责范围上有相当大的重复性，中国共产党的纪律检查和党内监督制度可以覆盖绝大多数政府机关中掌握实权的行政官员。而在实践中，纪检监察合署办公的制度也表明执政党希望更直接有力地监控行政官员，这也是“党管干部”的另一层意义，即促使广大党员干部规范地行使行政权力。故在中国的政治现实中，执政党对政府行政权力的监督是直接有效的，有巨大的潜力和能力，必然也是我国公民参与监督活动的重要工具。中国共产党具有密切联系群众、一切依靠群众的优良传统，其党章明确规定了这一点，说明我国公民通过执政党监督政府的理据是毋庸置疑的。首先，党员应该成为群众与党组织联系的第一线，在《中国共产党党内监督条例（试行）》中规定，党员有责任向党组织反映群众的意见和要求，维护群众的正当利益。其次，各级纪检监察部门建有多种接受群众投诉举报的渠道，比如网上举报、信访举报及12388纪检监察机关举报电话。
人大监督：即公民通过人大对政府的监督，是指我国公民在宪法与法律的规定下，通过人民大表大会及其常务委员会，对各级政府行政行为进行的监督活动。各级人民代表大会是权力机关，各级行政机关是各级人民大表大会的执行机关。人大选举产生政府，政府对人大负责并报告工作，人大对政府工作实施监督，人大与政府是产生与负责、监督与报告的关系。[6]因此，各级人大及其常委会作为权力机关对于各级行政机关的监督是拥有牢固法理依据的。同时，各级人民代表大会，是由人民直接与间接选举产生的，代表人民行使国家权力，理应与公民保持密切联系与沟通，对人民负责。所以各级人大及其常委会也是公民直接参与监督政府的一件利器。近年来，人大监督力度不断增强，方式方法也不断丰富。2006年颁布的《中华人民共和国各级人民大表大会常务委员会监督法》对我国各级人大常委会的监督工作进行了程序性的规定，使各级人大常委会的监督工作有了具体的操作规范。并且将公民参与作为我国各级人大常委会监督工作的重要内容，有多处条款直接或间接规定了公民参与，从制度上给公民参与人大常委会监督提供了一个可供执行的平台。[7]公民可以对政府的规范性规定或文件，对政府侵犯公民合法权利的行为，对政府组成人员违法犯罪的行为，向人大代表或各级人大常委会的信访部门提出建议、意见、申诉、控告与检举。[8]同时，地方人大在吸纳公民参与的制度上也在不断创新。在谢安民（2012）文献中，介绍了浙江某市人大常委会进行的“人民听证”的制度。 司法监督：公民通过一国之司法部门对行政部门进行监督、申诉、乃至控告，乃是世界大部分国家公民俱有的一项权利。司法机关在我国分为检察机关即人民检察院和审判机关即人民法院。最高人民检察院规定人民检察院直接受理的立案侦查的案件范围是：贪污贿赂犯罪案件；渎职犯罪案件、国家机关工作人员利用职权实施侵害公民人身权利、民主权利犯罪案件以及国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件等四大类，共计57项明确的犯罪案件。可以说，人民检察院对于国家工作人员的司法监督在刑事犯罪方面是全面的、具有震慑力的。人民检察院的监督是一种被动性的、事后补救性的行为，所以，真实的公民举报信息对于其监督工作的开展有很大帮助，因而，这也是公民得以揭露犯罪、救济自我权利乃至保护国家利益的重要途径。各级人民检察院也都有多种形式、方便畅通、安全保密的举报途径，公民可以通过电话、信函、网络、语音信箱或者直接前往举报中心接待室进行举报。另外，人民检察院对于公民的举报活动提供最大程度的方便，可根据举报人的要求进行，比如上门接待、预约接待以及双休日接待等，对于重大线索举报，可以直接预约检察长举报。
人民法院对于政府的监督主要来自于受理公民依据《行政诉讼法》的规定对于政府具体行政行为侵害自身合法权利的情况提出上诉的案件。《行政诉讼法》的施行的目的首先是通过司法权对行政权进行监督与制约，促进行政机关行政行为符合法律规定。其次，通过行政诉讼程序的设置，使公民可以依靠司法审查制度对自我权利进行一定程度上的救济。行政诉讼在强大的行政权力与相对弱小的公民权利之间起到了平衡作用，从根本上保护公民合法权益。
舆论监督：在传媒信息发达的今天，舆论监督从本质上说是大众传播媒体以公众代言人的身份对偏离社会正常轨道的种种违法、违纪、违规现象的公开揭露和批评。[9]信息时代，大众传媒依托其公开、透明、快速、广泛等特点，已经成为一股强大的“不是国家权力甚于国家权力”的权力，在西方被喻为司法、立法、行政三权之外的“第四权力”，[10]从而，大众媒体的舆论监督在现实中也成为监督、制约行政权力运行的重要力量，是公民可以借助的相对独立于政治系统的重要监督途径。近年来，中国的大众传媒的独立性与社会责任意识逐渐增强，对一些损害公民利益、地方利益甚至国家利益的政府行政行为进行了有力的揭露与抨击，特别在地方，这些案列不胜枚举。这些成功的媒体监督案例许多都离不开来自公民提供的信息。有的公民在别的监督途径“暂时失效”的情况下选择求助媒体进行权利救济，依靠传媒的影响力，迅速获得社会关注，进而取得更高层级权力机关的关注，有些更是推动了一些旨在更好保护公民权利的立法进程，从而推动了我国民主法治的建设。当代，公民联系大众传媒的方式也越来越方便快捷，在电话、信函继续起作用的同时，电子邮件、微博等网络工具愈加成为公民求助媒体的主要工具。
行政监督：在我国的政府过程中，行政机关内部也存在对自身行为进行监督的机构设置与制度设计，比如各级行政机关内部的监察部门、信访部门的设置以及上级行政机关对所辖下级行政机关的监督等。其中，行政机关内部的监察部门已与执政党的纪检部门合署办公，不再赘述。而行政机关的信访工作，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动，[11]行政机构的信访部门是我国公民历来常用的也是在相当长时间内为数不多的权利救济途径之一。普通公民，作为信访人，可以在《国务院信访条例》的规定下享有依法进行信访的权利，并且“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门的应当认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督”。[12]至于公民通过上级行政机关对其所辖下级行政机关的监督，原则上也应通过上级行政机关的信访部门先进行信访。
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