摘 要： 公共利益是一定社会群体中不确定的多数人存在与发展所必需的，与个体或局部利益相对并相关的价值体。它是衡量教育政策合法性与运行的首要价值标准。要使教育政策公共利益取向真正从观念走向实践，需要通过公正性、民主性与有效性三个维度制定“善”的教育政策，从而确保教育政策公共利益取向的实现。
关键词： 教育政策 公共利益 公正性 民主性 有效性
一、公共利益：教育政策的价值取向
《牛津高级英汉双解词典》对“公共”的解释是，Public意指“公众的、与公众有关的，或为公众的、公用的、公共的”[1]。因此，“公共”是相对于“私有”而言的，强调一个社会群体中不特定的多数人共同或公用，它立足于全社会共有、共享、共利、共需的利益要求。在古汉语中，“利”与“益”最初是分开使用的，“利”的本意是指工具之合用，表示对人有益的事；“益”乃溢之本意，表示所需物之充裕。此后两字联用，用于表示“好处”。在此基础上，本文将公共利益界定为：一定社会群体中不确定的多数人存在与发展所必需的，与个体或局部利益相对并相关的价值体。它并非是单个私人利益的简单叠加，而是依赖于公众参与而达成的“重叠共识”。它具有开放性、差异性、广泛性与不确定性等特点。
政治家戴维·伊斯顿认为：“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配……一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[2]因此，公共利益是公共政策的核心要素。作为政府或社会公共权威对社会教育利益和教育资源进行权威分配的方案，教育政策具有十分重要的公共利益调节功能。不仅可以表达各种利益主体的教育利益要求，而且还能够对不同利益主体之间的教育利益矛盾和冲突进行协调和平衡，实现公共教育利益。
教育政策要真正发挥作用就必须以一定的价值认识、价值判断和价值取舍为提前，教育政策的制定、规划、执行和评估等过程都必须以一定的伦理道德价值体系为底蕴。亚里士多德指出：“依绝对公正的原则来判断，凡照顾到公共利益的公众政体就都是正当或正宗的政策；而那些只照顾统治者们利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态（偏离）。”[3]在对国家教育事业进行管理过程中，政府的基本任务就是运用政策工具正确处理个人与国家、集团、阶层之间的关系，在多元矛盾与冲突中寻求共同基点——公共利益。可以说，对公共利益的追求，使教育政策获得了存在合法性与合理性的基石，公共利益是教育政策的根本特性，是教育政策的首要价值诉求和归宿。
二、教育政策公共利益取向实现的三个维度
要使教育政策公共利益取向真正从观念走向实践，需要通过公正性、民主性与有效性三个维度制定“善”的教育政策，从而确保教育政策公共利益取向的实现。
1.公正性
公正是任何制度成其为制度的基本前提和首要价值。离开了公正性，制度便失去了“合法性”，也就不能成其为制度。正如罗尔斯在《正义论》所言：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”[4]首先，作为教育政策决策主体，政府应表现为“中立”的立场。在众多的利益集团的博弈中，政府应该没有任何利益的偏向，遵循“重叠共识”的原则，各种教育资源的应平等分配，社会成员应当平等地成为教育领域的受益人。其次，教育政策应能够保障受教育者教育机会的平等。由于人人享有的平等受教育权利只有在实践中具体化为人人享有平等的教育机会才具有实际意义，因而如何保障教育机会平等就成为教育政策的核心价值取向。机会平等是指所有的人不分高低贵贱、穷富美丑，只要付出了足够的努力，满足了相应的条件，达到了规定的标准，都有同样的机会来赢取同一个社会职位，也就是罗尔斯所说的“使所有职位对所有人开放”。再次，政府在维护大多数人利益，平等分配教育资源的同时，应该优先关注弱势群体利益。如果为了实现所谓的公共利益，甚至不惜牺牲少数弱势群体的利益，那依此取向而制定的教育政策从形成之日就有失公正性。在不违背基本的机会平等的原则之下，给予社会的弱势群体以补偿，让他们不因为先天的或非个人的因素，而失去与强势群体同等的受教育机会。只有这样，才是真正公共利益的实现。
2.民主性
在多元主义（pluralism）理论看来，现代政府的教育政策建构过程，在本质上就是众多利益团体代表各自成员的利益，进行利益聚合与表达、竞争、博弈和讨价还价，最终达成妥协和均衡。在现代社会，教育政策的合法性基础来源自社会公众的普遍认同和接受。一项教育政策的建构，只有体现社会绝大多数成员的共同利益，才能得到广泛的社会支持，它才能拥有合法性。约翰·托马斯认为：“公民参与可以促进决策的有效性，并会带来决策的有效信息增多、决策质量的提高、公民对决策接受程度的提高、公共部门服务的效率和效益提高、减轻人们对政府机构的批评等诸多好处，更加有力的公民参与促进了公民对政府决策的接受性，这就为政府提供了合法性基础。”[5]所以，具有公共性的教育政策在选择和制定过程中，公众对教育政策的制定应具有知情权、参与权与监督权，要求社会公众的广泛参与，集思广益，必须反映不同利益阶层、不同利益群体的要求。公共教育政策不得成为任何个人、集团、阶级的私产，不得成为任何个人、集团、阶级压迫其他个人、集团、阶级的工具。教育政策的形成过程就是一个公共选择的过程。它是一个非市场的集体决策行为，是不同的利益相关者通过制定规则和程序达成“重叠共识”的过程。为此，必须建立民主参与的教育政策决策模式。一是内容上和程序上保障利益主体（公众）以多种方式参与教育政策决策过程的权利，改变过去“受益者缺席”的状况。规定和保障公众有渠道参与决策的机会和自由发表意见的权利。二是建立政府、市场与第三部门相结合的权力制衡制度。建立公众、民间非营利的中介机构和政策研究组织参与政策决策模式，保障作为教育政策利益主体的广大公众能够充分参与决策过程，使教育政策能充分反映他们的公共利益取向。 3.有效性
一般来说，有效总是指活动的有效，是在对活动的结果判断后作出的结论。教育政策的有效性是指教育政策顺利、经济地解决教育问题，调整教育领域里的利益关系，实现公共教育利益的过程。如果教育政策是无效的，则它不可能维持教育共同体的秩序，更不可能降低交易成本、实现公共教育利益。
教育政策有效性实现的前提是相关信息的科学与真实。失去了科学真实性也就不可能制定出有效的教育政策。政策科学的奠基人拉斯韦尔认为：“政策应该是一门有着基本实践方向的科学。但它的目标并不限于科学本身，也不是单纯为了提高决策的效力，同时也是为了人类自身的尊严提供有关‘需要改进的民主实践’的知识和方法。”[6]在现代社会，要制定一个有效率的教育政策，必然需要大量的准确信息。但是相关信息的获得常常是有成本的，而且有些信息可能是付出了成本也不一定能得到。在通常情况下，如果决策者不能掌握全面而准确的信息，就会根据自己的一些主观思想制定不切实际的教育政策，使教育政策的有效性大打折扣。
因此，收集全面而准确的信息，建立科学的决策程序，对增强教育政策方案的可行性或有效性有重大意义。其途径为：一是应建立全面、精确、可信与共享的政策运行信息系统，为教育政策决策及修改完善提供科学信息知识基础；二是加强教育政策科学理论研究，在政府决策人员、政策研究团体与社会民众之间建立制度化的联系，为教育政策决策提供政策科学的理论基础和方法论；三是建立教育政策问题预警系统，设置专门的预警研究系统，负责对已经产生或可能产生的教育政策问题进行监测、研究、分析和归类，找出政策问题发生的原因及提出对策。当然，设计一个有效的教育政策，还必须与教育政策所作用的社会环境、社会生产力水平、人们的道德水准、社会文化心理等基本国情相匹配，否则所设计出来的教育政策就会流于空想，成为无效性的教育政策。
公共教育政策是以公共价值为导向，以公共利益的丰富为指向。它本身是公共“善”，又是为了公共“善”，是超越于任何非公共立场之上的。公共教育政策不仅意味着实现个体的权利，赋予每一个个体相同的教育权利，而且公共教育政策还要通过公共教育培养受教育者的公共理性、公共精神，使之不断追求公共福祉的社会实践，促成公共领域理性的发展。因而公共教育政策精神集中体现在它对公共利益的高扬与彰显，体现出公正、民主与有效的价值取向。
参考文献：
[1]牛津高阶英汉双解词典[M].北京：商务印书馆，1997：1196.
[2][美]戴维·伊斯顿.政治体系政治学状况研究[M].北京：商务印书馆，1993：23.
[3][古希腊]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1965：132.
[4]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1998：3.
[5]约翰·克莱斯·托马斯著.孙柏瑛等译.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2005：153.
[6]张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社，1997：4.
