【摘 要】本文从密尔的《代议制政府》出发，分析了密尔其扩大选举与限制参与，公民参与和精英统治相结合的折衷民主观以及通过横向与纵向的权力的划分，实现“保护”与“效率” 的有机统一来构建密尔所主张的最好的政府——代议制政府。这一思想对正在和平崛起的中国建设有限、责任、高效政府以及民主政治的发展都有很大的理论指导价值。
【关键词】代议制；公民参与；精英统治；政府建设；政治民主
约翰·密尔在政治上代表19世纪中期英国新兴的资产阶级激进派，在政府的改革理论中提出了代议制政体。他的《代议制政府》是西方第一部论述代议制的经典著作，对我们研究西方民主制和健全我国的民主制度具有一定的借鉴意义。
一、对密尔代议制基本思想的理解
（一）对好的政府形式的标准的理解
要理解关于密尔代议制政府的主要思想，首先对密尔关于好政府形式的标准要有一个准确的认识。通俗来讲，区别优劣政府好坏的标准就是是否有利于公民美德和公共精神的培养以及公共福祉的保护，即是否有利于最大多数人的最大福利原则。
很显然，理想上最好的政府政府形式就是“主权或作为最高支配权力属于社会整个集体的那种政府，每个公民仅对该最终的主权行使发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的一般的公共职务。[1]但是，对于整个社会而言，那种直接民主只能在古希腊的小国寡民的城邦国家可以实现。因此，直接民主受到社会历史条件以及国家规模和人口等方方面面的制约。一个理想政府的类型就一定是代议制政府了。
（二）对代议制政府的理解
密尔指出，代议制政体就是全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全把握这个最后权力。[2]在这种政体里，各种有才智的人的利益和意见虽然居于少数但仍然会被听到，并会有机会依靠品质的分量和论点的有力得到照他们的人数来说得不到的影响。
（三）对扩大和限制选举权的理解
在扩大选举权方面，密尔主张从两个方面入手，一方面是让选举权覆盖至普通民众，另一方面，是通过复数投票原则扩大有才能者的选举权。他认为，性的差别和身高或头发颜色的差别一样同政治权利是毫不相干的。[3]密尔认为真正的民主必须建立一种合理的选举机制保障较为卓越、较为公正、较为明智的人被挑选出来，以保护有教养的人免受未受教育的人的阶级立法的危险，允许智识水平较高的人有复数选票。
在限制选举权方面，密尔非常谨慎。现行的民主政治中仍然是多数控制着绝对权力，因为普通人的无能和无知容易形成集体的平庸，甚至可能造成社会暴政。因此，主张对参与政治的公民在能力以及财产上有所限制，将未受教育的人，领取教区救济金者和没有偿付能力的破产者以及长期不交税者排除在外，以此来保证所选代议机关的智力水平。
（四）对横向与纵向权力划分的理解
在横向方面，密尔赞成卢梭的三权分立思想。他指出，代议制议会的主要职能就是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。[4]这一宪政理论明确指出代议团体不应当直接管理国家事务，将行政与立法独立开来。同时司法公正是政治民主的关键，司法的相对独立是保证公正的关键。
在纵向方面，明确界定中央与地方政府的不同职能。在考虑这些问题时，必须注意两点：一是如何把地方事务做得最好；二是地方事务的处理如何能对培养公共精神和发展才智起最大作用。中央在公安、监狱或司法的管理上有很大的作用，地方的道路、照明、等纯属地方性的事务应归地方当局负责。
二、对密尔代议制民主的评价
密尔的民主思想有着一贯的宗旨，即民主必将成为社会发展的大趋势，选民的力量必将增强的情况下，通过强调作为代表的精英的作用，以此来抗衡占多数大众的力量，并且通过精英代表来引导民主的走向，达到培养公民美德、提升民主质量的目的。
（一）密尔代议制民主的积极价值
1.强调政治民主，扩大公民参与
密尔对民主有强烈的感情，始终坚信民主是社会发展的必然趋势。国家制度应该把一切有关的事情本身都摆在公民的心中，每一个公民在主权中都有声音，每一个人在公共事务中都有参与权。通过这种参与就会对人民进行知识和思想感情的教育，有助于培养公民的公共精神。密尔主张，公民可以通过陪审，允许人民参加市行政职务，尤其是通过最大可能的公开自由讨论，不仅使少数人相继参加政府，而且使整个公众都在某种程度上参加政府管理。
2.强调实现民主的条件，推崇精英统治
密尔始终强调保护少数的原则，这是社会平等的标志。现代代议制的发展趋势是朝向集体平庸，这种“多数暴虐”比其他政治压迫更为可怕，其解决的有效途径就是将主要权利置于教养水平较高的人手中。因此在选举中，允许比例代表制和复票制，以保证社会中少数才智较高、教养较高的阶级被选出来担任议员。这种主张并不是消解民主，而是在公民与精英阶层中找到一个支点，建立一种合适的调节机制，既防止权利的滥用，又不损坏公民的基本利益。
（二）密尔代议制民主的内在缺陷
1.权力的异化
在代议制政体中，国家主权的拥有者——全体人民——不可能全部地、亲自地参与管理国家具体事务，而是将这种管理和统治的权力交给一个特殊的机构——政府，这样实现了国家主权的所有权和管理权的分离，就出现了类似于经济领域中的委托—代理关系。政治权力的运用直接影响社会公共利益的分配，必须加以严格限制。台湾学者顾不先将其概括为：一是主权在民的变质。在代议制制度下，人民只有一个选举权，人民选举出代议士之后，一切由代议士代表人民管理政府，这样就形成人民徒有国家主人之名，无国家主人之实，而代议士变成了过国家的主人。[5] 2.智力不足
密尔在讨论代议制政府的弊端和危险时，着重论述了代议制的两种消极缺陷，智力不足是其中之一。同时政治也是一种需要积累经验和专业的知识和技能，国家事务的管理也需要受过专门训练的人来执行。随着选举权的扩大以及民主政治的发展，才智拙劣的人也与可能进入议会，直接影响了议会整体的智识水平。
三、密尔代议制民主对中国政府建设的几点思考
密尔的民主观一直在处理“参与”与“才能”之间的矛盾，他的理论不是旨在解决公民如何参与，而是解决如何培养公民的公共精神。只有理解了密尔代议制民主思想的这一实质，才能扬长补短，客观公正地运用于中国政府的现代化建设中。
（一）完善直接选举和间接选举制度
目前，中国人民代表大会实行多层次的间接选举。在中国的政治现实中，一部分人只能享有选举权利，而另一部分人却经常享有被选举权利。法律规定的代表名额也不是按照相同比例的人口原则进行分配的，在县级以上各级人大代表选举中，农村每一代表所代表的人口数一般4倍于城市每一代表所代表的人口数。[6]
1.完善直接选举的程序，引入竞争性选举
因为直接选举的结果直接影响着间接选举的结果，影响着上一级的人民代表大会能否切实代表最广大人民的根本利益，因此，完善直接选举的程序是集中民意的关键环节。竞争性选举就是将竞争机制引入政治领域，是对民意的优胜劣汰。可以规定一个特定的时间让候选人表明自己的立场和规划，让公民通过亲自参与以及新闻媒体等社会力量来监督，保证选出来的代表能直接代表民意，并且是最广大人民期望的代表来胜任。在这里要避免贿选、作秀，还有地方保护主义的弊端。根据密尔的代议制民主的观点，要打破地区的局限，可以将其他地区比较有声望、比较有智慧的人选出来做代表，并且避免政党因素的干扰，保证好中国共产党、民主党派以及无党派人士的比例。
2.扩大选举，保证公民、社会以及智库的全程参与
其一，要扩大投票人的范围，让尽可能多的人参与全过程，并且要保证人大代表对民意的忠诚度。其二，拓宽公民参与全过程的渠道，通过成本——效益分析，通过网络、电视节目以及广播等媒介畅通公民参与的渠道，要考虑到不同阶层、不同群体参与手段与方式的适用性和可行性。其三，根据密尔代议制民主的理论，重视精英人士的作用。
（二）加强公民、社会以及舆论媒体的综合监督
代议制民主容易产生的危险有两种：代议团体以及控制该团体的民意在智力上偏低的危险；由同一阶级的人构成的多数实行阶级立法的危险。为了克服这些弊端，必须做到真正的民主。因此，通过公开投票、网络投票以及电视节目投票等等方式，同时与候选人开展恳谈会或座谈会，一方面有助于候选人了解民意，集中民智，另一方面有利于公民更好的监督候选人的行为，以及专家学者可以对候选人进行指导。同时，借助电视、广播、网络等媒体大力宣传候选人，让每个公民在投票前对候选人都有一定的了解，真正选出自己的代表。
（三）充分利用国家智库的力量
1.专家直接进入国家机关
代议制议会的主要职能是监督和控制政府，最主要的职责是立法。法律本身的合理性和公正性直接影响着国家的民主程度。因此，通过专家的力量，随着时代的变迁以及现实的变化，制定与之相适应的法律、法规是关键之处。因此需要专业人士作为国家的脑库来引领不断发展的国家状况，保证国家整体的智识水平。
2.专家给予引导和辅导
好政府的第一要素是组成社会的人们的美德和智慧，所以任何政府形式所能具有的最重要的优点就是促进人民本身的美德和智慧。目前，中国公民参与政治的意识还比较淡薄，政治效能感比较差，以及公民本身由于时间、精力及能力的有限，公民参与水平的拉力和动力都有很大的不足，因此，通过发挥专家的力量和专家专业的指导和培训，有利于培养公民参与政治的效能感，提高公民的参与水平和能力。
（四）建设有限、高效、责任的服务型政府
1.合理界定中央政府和地方政府的职能
目前，行政权在不断扩大，上有政策，下有对策的现象特别严重，一项政策的宗旨总被扭曲，同时地方政府“一刀切”的现象也比较严重，不仅损坏了地方根据地方特色发展地方经济的活力，而且严重加深了官僚主义的色彩。地方政府敷衍了事，形式主义的色彩非常浓厚。因此，合理划分中央政府和地方政府的职能至关重要。
集中财权，分散其它权力应该是处理中央政府与地方政府的基本原则。中央政府应该将财权集中起来，地方政府需要的财政资金应该得到中央政府的审批和考察，建立独立的审计监察部门，专门对地方的各个项目进行考察审核。分散其它权力，将地方如何发展经济、教育以及基本的公共产品的提供的权力赋予地方政府，使得地方政府可以根据地方特色，调动地方人民的积极性来灵活地发展地方经济、文化等。中央政府只是其领导、监督和规范的作用。
2.保证司法的独立和公正、公平
法律的公正、公平是整个国家公平、正义灵魂。因此，要保证司法的独立性，即司法、监察不受国家政府行政部门的制约，也不受党派的影响，做到在法律面前人人平等。其一，在司法人员部门的录用、选拔以及制约方面一定要严谨谨慎，一定要保证司法人员的综合素质，包括自身的道德，还有专业程度都应该有较高的要求。其二，审判、检察一定要严格的规范化的程序，同时加强公开性和透明度。目前，各个地方法院开设一些便民窗口或者诉讼服务中心，这些都明确了诉讼的整个流程，更大程度上提高了其服务水平和服务意识。
3.处理好立法、行政、司法的关系
密尔坚持了卢梭的三权分立思想，这种分权制横思想对我国坚持的议行合一，民主集中制有很大的指导作用。通俗来讲，立法即民意的表达，行政即民意的执行。因此，立法是基础，行政是对立法的贯彻和实施。但是立法中也有行政，行政中也有立法，处理好行政中的立法和立法中的行政也是关键。坚持决策要民主、科学，在最大程度上听取民众的意见，执行要集中，坚持责任负责制。中国的民主发展模式可以选择“咨询性法治”，由六大支柱组成：一是中立的文官系统，二是自主的司法系统，三是独立的反贪机构，四是独立的审计系统，五是以全国和省人民代表大会为核心的广泛的社会咨询系统，六是受法律充分保护的言论、出版、集会和结社的自由。
处理好中央政府与地方政府之间的关系，坚持议行合一和民主集中制，坚持责任明确制是构建有限政府的关键之处，是循序渐进的推进政治体制改革的关键。政府将职能严格限定在公共领域或准公共领域，实行政务公开、透明行政，加强政府的自律机制和他律机制来管理好公共事务，能够适应经济、社会环境发展变化而不断进行变革的政府，将政府的职能进行优化组合，实现整体最优。
【参考文献】
[1][2][3][4][英]J.S.密尔.代议制政府[M].北京：商务印书馆，1984.
[5]顾不先.民权主义与民主政治[M].北京：三民书局，1993.
[6]谢庆奎.当代中国政府与政治[M].北京：高等教育出版社，2003.
【作者简介】
李冬梅（1986— ），女，陕西师范大学政治经济学院硕士研究生。研究方向：政治学理论。
