近日，中国旅游研究院院长戴斌在接受媒体采访时透露，由国家旅游局牵头制定的《国民休闲纲要》已经起草完毕，各个部委也已签完，正在走国务院审批程序。而旅游法草案也在国庆前刚刚截止了意见征求。
由于有望进一步推动“带薪休假”制度的落实，上述二者均被各界寄予厚望。
一直以来，“带薪休假”制度被认为是解决黄金周集体出游矛盾的重要手段，但由于落实情况不佳，黄金周拥挤现象并未得到缓解。记者采访多名专家，对该制度未能落实原因进行剖析，同时对解决黄金周拥堵现象提出建议。
带薪休假实施效果不佳
从1999年至今，黄金周制度已经实施了13年。这种集中消费的旅游模式，大大地拉动了旅游经济，却使交通运输、旅游设施、景区环境等各方面在超负荷运转。
2008年1月1日，国务院《职工带薪年休假条例》开始实施，其中一个重要的初衷就在于改变原有集中单一的出行方式，缓解黄金周拥堵。
该《条例》第二条规定，机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的个体工商户等单位的职工连续工作1年以上的，享受带薪年休假。
但这项制度的实施效果却并不理想。
记者曾对在京各薪资层级农民工的生存状况进行过系统调查，在福利待遇一项中，几乎没有人对带薪休假有过了解。
“根据调查显示，现在的带薪休假在党政机关企事业单位执行得比较好，因为这些单位升迁、工资都有固定规则；但在民营企业，就做得不好，因为他们的收入具有随意性。”中南财经政法大学教授乔新生告诉记者。
带薪休假为何执行难
一项被寄予厚望的制度，为什么在我国执行效果不佳？
乔新生认为，关键原因在于我国用人单位和劳动者之间的劳动关系还没有理顺。“虽然在法律上他们是平等的关系，但在现实中，劳动者的权利得不到保障的现象很普遍。”
“带薪休假仅仅是劳动法所规定的劳动者的多项权利之一，而且是最普通的一项权利。比它更重要的权利有不得强制劳动、不得延长劳动时间、不得克扣工资、不得不签合同、不得不上保险等等，这些都是比带薪休假要重要、基础得多的权利，但现实是农民工工资还常常拿不到，很多公司双休日都得不到落实，怎么可能强制落实带薪休假呢？”中国社会科学院旅游研究中心特约研究员刘思敏在接受记者采访时表示。
许多学者认为，《国民休闲纲要》和旅游法出台后，“带薪休假”会得到更好的落实。但刘思敏不以为然。
“《国民休闲纲要》是引导性的，是一项政策，没有强制性；旅游法约束的是关于旅游方面的行为，带薪休假又不一定要用于旅游。所以这两个东西都不可能比原来的劳动法约束更大。”刘思敏说。
他认为，推动带薪休假的法律根据已经足够，未能完美施行的原因不在于此。“最重要的是要坚决消除强制劳动、无节制延长劳动时间的现象，保障最低工资，切实提高工资水平。只有在我们的社会基本消灭了这些严重侵犯公民权利、违反劳动法甚至刑法的现象之后，带薪年休假制度才能真正落到实处。”
而文化上面的特殊性，也被多名专家认为是制约“带薪休假”制度实施的主要因素之一。
国家旅游局综合司原副司长高舜礼曾表示：“文化是深入民族骨髓、代代传承不息、深刻影响群体意识的巨大隐形力量。例如，每逢春节，家人都必须团聚过年。”
乔新生认为，除了这些客观原因外，最关键要叩问的就是制度执行力。“我们的行政执法机关没有尽职，人力社保部门管理并没有到位。”
增设“黄金周”强制带薪休假
“国庆黄金周，每一个个体都是理性选择的，但却形成了一个比较混乱的场面，为什么？原因在于供求失衡。”刘思敏说。
出游需求很高，但假日时间有限，这对供求矛盾几乎已成为当下共识。刘思敏认为，经济发展的同时，旅游需求是不断增长的，2008年以前，3个黄金周都没有能够完全地“泄洪”，在取消了“五一”黄金周以后，就产生了一个很大的需求存量，加上这3年的增量，形成了一个巨大出行需求“堰塞湖”。
“只能疏，而不能堵。就比如谁敢把春节假期取消了，那肯定会爆炸的。”刘思敏说，疏的意思就是增加假日。
多年以来，关于“疏”的方法讨论，被集中于两种。一种是增加分散式的假日，即推行“带薪休假”；一种是增加集中的休假，即“黄金周”制度。
包括乔新生在内的大多数专家均认为，“带薪休假”制度将是“疏”的根本之道。刘思敏回忆，在2000年第一个黄金周发生爆棚后，自己就看到了长假带来的供求失衡，也曾发文提出，未来要以推广“带薪休假”为治本之策。
但到2004年以后，经过4年研究，刘思敏的思路发生了变化：“我发现带薪休假还确实是只能停留在纸面上，落实不了，所以我当时就提出另一个思路——增加一个黄金周又如何？”
之所以放弃了“带薪休假”思路，除了觉得它无法落实外，刘思敏的另一个考虑是，即便带薪休假可以落实，也未必能够起到分散休假的效果。“这里面的原因包括传统观念，包括从众心理，到最后自然地都会集中到一些特定的集中出游时间。所以‘带薪休假’只能是看上去很美。”
刘思敏坚决认为，要承认周期性的非均衡集体出游是不可避免的，完全均衡释放是不可能的。“日本人赏樱花也是万人空巷，西方人圣诞节也都是集体出游。”
他认为，要缓解这种集体出游造成的拥堵，最现实的办法就是增加几个法定假日，以形成多个黄金周。“最简单的办法就是增加2天，恢复五一黄金周；增加5天就可以增加两个黄金周。”
“很多人担心这会影响经济发展，但事实上我们几次增加假日的经验均没有造成负面影响。而这种做法事实上是采取另一种方式施行‘带薪休假’，因为国家本来规定你可以带薪休假，但是你没有休成，所以国家通过强制、统一的方式让你带薪休假。”
记者了解到，在“带薪休假”未产生明显效果后，类似的提法多有出现，应引起关注与重视。近日，一直对假日制度设计有浓厚兴趣的浙江省公安厅政治部副主任胡明法，也提出了两套优化方案：每月设立“三休日”或恢复“五一”黄金周。
（摘自10月15日《法制日报》。作者为该报记者）
