伴随着改革开放的深入，我国的工业化、城市化发展迅速。2011年，中国城镇人口已达6.91亿，城镇化率达到51.27%，首次超过50%。这是我国社会结构的一个历史性变化，表明中国已经由一个传统意义上的农业大国时代开始进入以城市型社会为主体的新时代。同时，中国的城市化还处于快速发展阶段，按照每年提高一个百分点的城市化率测算，每年将有1000万人成为新的城市生活人口。
在新的城市化时代，城市生活方式将占主导地位，城市社会建设的重要性日益显现，这对推进社会服务管理创新提出了更高的要求。社区①是城市社会管理的基本单元，是社会的细胞；社区建设，对于顺利推进城市化、建设和谐社会、创新社会管理意义重大，也是中国经济社会可持续发展的重要保障和推动力量。笔者通过对黑龙江省牡丹江市西安区社区建设发展状况的实地调研和相关问题的研究，发现社区管理建设在很多方面还难以适应城市时代的新要求，社区发展面临严峻的挑战，推进“社区改革”刻不容缓。
一、八大矛盾与反差——当前社区管理存在的问题
（一）法律规定的自治机构与现实的行政机构
1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会，是基层群众性自治组织”。1989年七届人大常委会第十一次会议通过、1999年1月1日开始实施的《城市居民委员会组织法》规定居委会是“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。尽管我国城市居委会的法律定性是非政府组织的一种形式，但在实际社会生活中，随着改革开放的不断深入，我国的社会组织功能发生了巨大的结构变化，计划经济体制下由企业单位承担的大量社会管理、服务、保障功能开始剥离出来。同时，行政管理体系改革也将一部分社会管理和服务职能从政府中分化出来，有些直接落在了作为城市社会基础单元的社区中，这便造成了社区唯一的管理主体——社区居委会的“功能多样化”、“功能行政化”，居委会成了政府办事的“腿”，行政事务成为“分内事”，居委会已不仅仅是“协助者”，甚至成为具体的操办者和执行者，居民自治基本被行政工作覆盖。
（二）无边界的职能与极其有限的权力
在调研中，笔者听到最多的是社区工作者对繁杂工作进社区的反映。随着社会的发展，在社区中已经日渐分理出两类相对独立的事务：行政性公共事务和自治性公共事务。虽然《城市居民委员会组织法》中明确规定居委会是协助人民政府或者它的派出机关做好与社区居民利益有关的工作，但现实中，政府各职能部门都强调“工作向社区延伸”，在实际操作中把工作推给了社区，而人员、经费等没有到位，相应的职能、权力没有明确，造成社区居委会责、权、利不统一。目前，多数居委会都处于“责任大、权利小、事务多、经费少”的尴尬境地。
（三）不断膨胀的事务与少得可怜的人员
“上面千根线，社区抓全面”。据社区工作人员介绍，近年来社区工作呈现快速膨胀的趋势，涵盖党建、民政、卫生、文化体育、妇联、工会、老龄等多个方面，工作小到社区楼道卫生、化粪池溢出、管道堵塞、调解居民家庭纠纷，大到教育、文化建设、社会和劳动保障等，可以说生老病死、从摇篮到坟墓都需要社区参与。据统计，牡丹江市的各部门下派到社区的工作包括56个部门的201项工作，仅社区需要出具的证明就包括15个部门的32项，需要建立的各种簿册多达13类172种。
与此相反差的是，社区工作人员处于捉襟见肘的局面，人员配备严重不足。以西安区先锋街道办事处为例，辖区面积2平方公里，所辖5个社区居委会，总户数17892户，总人口49098人，社区工作人员60人，平均每人的服务对象为818人。面对这种情况，社区工作人员只能把绝大部分精力用于应付各种分摊的任务，根本没有时间和精力开展居民自治工作。
（四）高标准的工作要求与专业化较低的的工作者
西安区火炬街道办流行着一句话，社区工作者必须是“铜头、铁嘴、蛤蟆肚子、飞毛腿”。“铜头”是指不畏艰难，能顶得住压力；“铁嘴”是指要能与社区居民沟通好、协调好；“蛤蟆肚子”是指要有大肚量，能把老百姓的各种利益诉求和意见建议都装下；“飞毛腿”是指要不辞辛苦，及时为老百姓服务解决困难。随着社区结构日益复杂，居民的利益诉求多元化，对社区工作者的要求越来越高，社区工作再也不是以往那样盖盖章、发发调查问卷之类的事了。多年来，我国虽然建立起了一支以专职人员为骨干、兼职人员为主体、志愿者为补充的社区服务队伍，但许多直接从事社区服务的人员由家庭妇女、离退休职工、下岗工人等组成，专业人员的构成比例很低，总体上仍处于追求数量扩张的外延型发展阶段。
（五）行政性的工作与编外人员的待遇
通过调研发现，虽然社区工作者负担着繁重的行政事务，但由于社区居委会在法律上是自治组织，其工作人员基本不属于行政和事业编制的身份，因而只能享受到政府发放的补贴。这种补贴往往标准较低，远低于国家要求的达到在岗平均工资标准，其他社区工作者的补贴水平则更低了，与劳动付出远不成正比。同时，社区工作者的薪酬没有建立起科学的增长机制，与工作年限和工作业绩没有挂起钩来，使得收入在一定程度上影响了工作的积极性，不利于工作效率的提高，也难以留住优秀人才。
（六）多样性的社区建设需求与普遍薄弱的基础设施
社区公共服务的硬件设施是为居民提供服务的基础，是衡量一个社区建设水平和城市文明程度的重要标志。随着社区居民需求的扩展，社区文化、体育、卫生、环境、劳动保障等方面的服务项目逐渐发展起来，而与此相对应的社区广场、卫生站、治安防范体系、老年服务中心、再就业服务中心、社会保障所等公共设施却存在设施不足、配套项目不齐的情况，与居民日益增长的服务需求相比差距较大，制约了社区服务的发展。截止到2007年底，北京市只有18%的社区工作和服务用房面积达到发展规划规定的350平方米的标准。名义上建立的1797个社区服务站中，只有120个具有独立的工作服务用房，平均面积仅为49.8平方米，其余均与社区居委会合署办公使用。 （七）日益重要的社区管理任务与紧张有限的经费保障
社区的职能越来越重要，管理服务的任务日益繁重，但资金保障还处于十分薄弱的状态，很多地区没有建立起稳定的社区经费来源。社区服务具有公益性和福利性的特征，这决定了政府对社区服务有资金供给的责任。然而，现实中在市、区级财政十分吃紧的情况下，政府提供的资金十分有限，仅能保障社区干部的补贴经费，日常办公经费都非常紧张。在社区自身“供氧”方面，由于我国区域经济发展不平衡，社区服务资金投入上存在着资源分布的差异性，经济发达地区可以依靠自身拥有的资源发展社区经济，充分造血；而经济欠发达地区往往资源有限，资金缺口较大。社区服务资金缺乏、来源过于单一、对政府的依赖性过强，这些都限制了社区服务的有效开展。
（八）社会组织的专业化需求与发育的不充分
当前社区居委会成为包括社区治安、卫生、环境、文化、教育等公共产品供给的“大包大揽”者，已经严重超过自身承受能力。这些产品和服务实际上需要由专业化的组织提供，需要政府、社区组织、社区单位和居民通力合作，单靠社区居委会自身的人力、物力根本无法完成。现代社会中，非政府、公益性和非营利性的社会组织是承接社区服务的主要载体。我国原有的各种社会组织极其缺乏，在社区层面能够提供公共服务的社区组织的发育更是不容乐观。当前民间组织发育不足、志愿者少、缺乏与驻区单位形成良好的利益机制、社区居民参与性不高等问题严重影响了社区工作的效率。尽管工作者们整天加班加点、辛勤忙碌，但工作仍处于低水平应付、低效率运行的粗放式经营状态。
二、五大因素——导致社区工作困难重重的原因探究
（一）自治型社区建设的发展历史较短
进入21世纪后，随着社会转型、企业转制和政府转变职能，越来越多的“单位人”成为“社会人”，社区工作对象已从过去的无归属单位人员转变为社区全体居民，原来由政府和单位承担的大量社会管理和服务职能转移到社区，社区工作的内容发生深刻变化。自此，我国社区建设开始进入到社区自治阶段。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》之后，我国的社区建设进入了前所未有的发展高峰，“社区建设热”在全国普遍兴起。各地结合本地区经济和社会发展实际，开始了社区自治管理模式的积极探索，沈阳模式、上海卢湾模式、青岛模式、鲁谷模式等开始出现，为完善我国社区治理和建设提供了宝贵的实践经验。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，就进一步完善基层群众自治制度，健全城市基层管理和服务体制，加强和改进城市社区居民委员会建设作出规定和部署。但毕竟这一阶段的探索发展时间较短，不过十几年，社区自治管理与发展的起步较晚，再加上各地现实状况不同，发展程度差距较大，导致目前社区管理出现诸多矛盾，对于社区自治发展的认识和路径对策也是众说纷纭。
（二）城市化的快速发展对社区工作提出了更高要求
笔者在西安区的调研发现，包括主管社区建设的区委、区政府领导、有关部门负责同志、街道办事处人员以及社区工作者在内的各级各类调查对象都有相同的感受，近年来对社区建设的投入不断加大，社区工作的内容和标准也在不断提高，但仍感觉与现实的要求有所差距。西安区是个缩影，当前社区工作面临新形式的挑战在全国范围内都是普遍现象。随着工业化、城镇化、市场化的进程加快，我国城市基层社会、社区建设的对象、主体和内容正在发生深刻的变化，居民的利益诉求和服务需求也呈多样性增长态势。在社区工作对象方面，2011年我国城镇人口已达6.9亿，再加上近2.3亿的流动人口，如此庞大的城市人群，并且包含着数以千万计的低保人口、下岗失业人员、残疾人及老年人等特殊社会群体，社区管理服务对象无论在数量还是差异性上都发生了巨大变化。在社区工作内容上，随着政府职能转变、单位制解体和现代企业制度的建立，以往由政府和单位负责的管理和服务工作转移到社区，同时社区服务的领域也在不断拓展，由传统较为单一的工作内容延伸为多样化、多层次的管理服务项目。在社区工作职能方面，随着城市居民生活方式、价值理念的深刻变化，以及各种利益冲突和社会矛盾多发易发，社区在维护社会稳定、协调各方利益关系、适应居民多样化需求方面的责任越来越重要。所有这些变化，都对社区工作提出了新要求和挑战。
（三）社区管理工作的顶层设计尚未明晰
分析当前社区管理陷入困境的原因，最核心的一点就是我国社会管理体制改革滞后，政府与社区关系没有理顺，行政管理主导、自治管理偏弱的社区管理格局没有根本改变，适应社区发展的新型治理结构没有形成。
在计划经济时期，我国实行行政全能主义的管理模式，政府具有绝对的支配权，被视为组织和管理经济生活、政治生活及社会生活的唯一主体，并排斥非政府组织和民间组织在相关方面应有的地位、能力和作用。在社区建设的发展方面，政府一直承担着对社区建设的规划指导、政策扶持和财力支持、推动工作开展等多重任务，为社区建设投入了大量的人力、物力和财力。这种状况在社区建设发展的初期无疑起到了巨大的推动和帮助作用，但在社会结构已经发生巨大变化的情况下，这种传统“政社不分”的旧体制弊端逐渐显现，其中比较突出的就是街道和居委会的职能错位。街道虽然有为整个辖区提供公共服务的责任，但在社区层面并没有对应机构，找社区居委会作自己的“腿”也是无奈之举。社区居委会本是协助做好有关工作，但对于急于在社区找到“接口”的街道办来说，没有更好的选择，只能使居委会超越法定权限成为居委会作为街道办的“办事处”，同时也使居委会陷入了行政事务的漩涡。这种管理体制不顺、职责不清、定位不准的问题，不仅抑制了社区的发展，还容易造成社区设置行政化、社区功能行政化、社区建设决策行政化以及社区居民态度和反应行政化等问题。
（四）相关法律规定已经不符合实际和发展需要
我国现已初步形成了以《居民委员会组织法》为基础和各地实施办法为主体的城市基层民主自治法规体系，但仍缺少完整法律体系的保障。一是法律规定的居委会行为模式在现实中出现矛盾。在社区居委会管理上，缺乏应有的法律条文完全体现其自治的性质。《居委会组织法》既规定居委会是代表居民利益的自治组织，又规定协助人民政府或其派出机构开展工作，听从政府指令，维护政府行政权威。这时的居委会在资源紧张的情况下，处于尴尬的境地，导致实践中矛盾丛生。二是缺乏政策和资金倾斜。近年来我国对于“三农”、教育、文化科技等方面的政策和资金支持力度很大，与这些问题相比，城市社区发展问题远远没有引起各级政府的足够重视。目前形势已经表明，社区建设发展的重要性并不亚于“三农”等问题，但在这方面国家几乎没有专门的政策支持，主要靠社区自身想尽办法各处“化缘”，社区服务管理举步维艰。三是出台的政策落实难。在社区工作办公条件、人员待遇等方面国家及地方出台了相关政策，但由于规定过于笼统简单，缺乏具体、可操作性强的规范和程序，致使许多政策难以落实。例如，根据中办发〔2010〕27号文件规定，社区办公用电、用水及取暖应享受民用价格，但由于没有相关职能部门的明确要求，优惠的规定未得到执行，目前仅有用水政策得到落实，许多社区用电、用热的优惠政策没有享受到。四是对社区居委会与其他社区组织的关系界定不明。例如《居委会组织法》、《物权法》和国务院《物业管理条例》等法律法规都没有明确界定社区居委会与业主委员会、物业公司的关系，只进行了原则性规定，缺乏具体依据，导致社区内因物业管理导致的各类矛盾纠纷日益增多。 （五）社区建设发展的保障体系薄弱
社区的建设发展需要多方面的保障体系，但目前却处于薄弱状态：一是社区服务设施体系薄弱。居民生活水平的提高带来了服务需求层次的提高，而与此相适应的基础设施建设落后。一方面许多公共设施集中在单位内部，没有对外开放，社区掌握的资源有限；另一方面一些老旧城区、城乡结合部等弱势社区，社区基础建设先天不足，办公地点、活动场所等不达标情况比较严重，再加上一些新建小区没有按标准建设配套设备，导致社区公共服务设施供给短缺问题比较突出。据有关调查显示，社区服务设施供不应求在全国是个普遍问题，严重影响了社区服务的提供。二是以财政投入为核心的资金投入机制建设薄弱。社区服务资金的供给渠道主要包括三个方面：政府投入、社会捐赠和社区部分服务项目收入等自身收入。目前，以财政投入为核心的投入机制不完善，社区还没有建立起持续、规范的资金来源体系。政府投入上，由于城区财政实力有限，往往难以提供持续、充足的财力支持。目前驻区单位、个人捐赠、社会福利募捐等社会性集资数量十分有限，再加上社区自身“造血”功能薄弱，都导致社区发展资金方面的短缺。三是社区工作者队伍体系薄弱。虽然通过选聘、竞争上岗、加强培训等方式不断加强社区居委会人员素质，但社区工作者队伍还存在配备数量不足、整体年龄偏大、职业能力不高、来源渠道窄的情况，特别是社区服务机构的工作者，由于传统观念和历史发展等原因，离退休人员、下岗待业人员、复员退伍军人等占了大多数，与社区建设形势的要求相比还有很大差距。同时，由于待遇普遍较低，直接影响了工作者队伍的稳固，特别是招用的大学生工作者流失严重。四是民间组织体系薄弱。民间社会组织在化解社会矛盾、帮助弱势群体、缓解社会冲突、维护社区稳定等方面都具有重要作用。但长期以来，政府习惯包办许多社区服务事务，没有培育和发挥相关社会组织的作用。作为公益性的非盈利组织，其运作资金通常由政府、企业、慈善组织资助，政府的资助经费一般以委托项目或竞标项目的形式下达。但目前我国通常政府财政中缺乏这样的专门预算，大多是临时性投入，不仅数量少，投入的随意性也大，缺乏制度性机制的规范与约束。五是社区居民的共建意识薄弱。广大群众的社区意识比较淡薄，对社区的认同感、归属感不足，参与度不强，“社区是我家，建设靠大家”远未形成气候，居民普遍缺乏参与意识。
三、完善和创新社区管理的主体思路
我国正处于经济体制转轨、社会结构变迁、城市化快速推进的转型期，经济社会发展既对社区管理的传统体制提出了严峻挑战，也为新型社区治理结构的形成提供了难得的历史机遇与现实条件。就目前情况看，现在已是推行“社区改革”的时机，其重要性不亚于新农村建设、事业单位改革等。几十年来，我国社区建设的发展历程归结到底是一个不断改革创新的过程。创新社区治理不可能一劳永逸，应当根据经济社会发展形势和不同阶段突出的问题，分步骤、分阶段地有序推进。当前一段时期，应按照“积极稳妥、保障运行，顶层设计、制度保障，积累经验、试点先行，理顺体制、共建和谐”的指导原则进行。
（一）顶层设计：明确社区管理有关主体的职责定位
“行政与自治”的关系问题始终是研究基层社会管理的核心环节，也是加强基层社会管理必须解决的首要问题。可以说多元民主化的社会发展趋势与单一行政化的社区管理模式之间的矛盾已成为我国社区管理体制的基本矛盾。这表现在社区居委会承担着多方面的职能和任务，同时发挥着“基层群众自治的组织者”、“居民利益代言人”、“社区事务决策者和执行者”、“党和政府在社区的代言人”等角色。目前社区居委会角色错位，这表面上增强了社区居委会的地位和作用，实际上危害了其存在的合法性和认同度，过重的行政负担很大程度上弱化了居委会的自治职能，阻碍了正常功能的发挥和社区工作效率的提高。从理论上讲，社区居委会是群众自治组织，政府部门不能把“触角”伸到社区。但当前特定的发展阶段，社区行政事务的存在具有一定客观现实性，创新管理体制必须从这一实际出发。
建立规范、运转有效的社区管理体制，重在理顺各类不同主体间的关系。在我国社会转型期，针对行政性职能不可能完全撤出社区，而社区又需要自我管理、自治发展的这种现实，明确社区管理建设主体的职能定位、管理范围和行使方式，是目前推动社区发展较为可行的方法。通过社区居委会与社区服务站职能分开，逐步剥离本不该由社区居委会承担的大量行政性事务，使社区居委会恢复群众性自治组织的本来面目。要形成以社区党组织为核心、社区自治组织为基础、社区服务站为依托、社区社会组织为补充、驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区治理结构。明确社区党组织、社区居委会和社区服务站三者的功能、职责边界及相互之间的工作关系：社区党组织是社区内各类组织和各项工作的领导核心，侧重于推动发展、服务群众，协调各方利益关系，组织动员各方力量共同推动社区建设，提高党组织在基层的执政能力。社区居委会作为社区居民自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，侧重于组织居民开展民主自治，维护居民合法权益和社区共同利益，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。社区公共服务工作站与社区居委会独立，作为政府在社区层面设立的公益性综合服务机构，主要侧重于发挥专业化、职业化优势，推动促进就业、社会保障、劳动维权、教育文化体育服务等公共服务，不断满足社区居民的服务需求。
在三者的关系中，社区居委会与社区工作服务站关系尤其需要理顺，从规范和实证角度综合分析，两者完全分开或完全合一都不利于社区管理的规范和长远发展，应当建立起“职能分开、协作治理”的关系：职能上服务站承担各项事务性工作，居委会组织居民自治；具体工作中服务站以行政资源和专业化力量协助居委会办理居民自治事务，居委会发挥联系居民的优势，为服务站提供支持。二者相互配合、相互支持，共同推进社区治理的协调运转。
（二）制度保障：在理顺体制的基础上完善相关法律制度
在对社区党组织、社区居委会和社区服务站三者的功能、职责边界及相互之间的工作关系进行顶层设计的基础上，进一步完善《居民委员会组织法》等有关法律法规，将居委会承担的行政性职能予以剥离，明确承担行政职能的社区公共服务工作站的政府机构性质，从法律上对编制、人员、经费予以明确，为社区管理服务各个主体有效地发挥应有作用提供法律保障。同时，做好《居民委员会组织法》修订与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的衔接。 在改革的进行过程中，政府要建立和落实好“社区工作准入制度”，凡是政府职能部门需要社区协助完成的公共服务事项，都必须经社区主管单位同意并统一安排，否则不得直接向社区布置任务。可高规格设立社区事务管理机构，行政级别高于一般的职能部门，便于协调各职能部门并严格监督准入制的落实。政府有关部门需要社区协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准和社区组织同意后，政府职能部门必须同时转移权力和工作经费，保证社区在协助工作时“有职、有权、有钱”。
（三）经费保障：规范社区建设管理的经费保障机制
开展社区建设需要大量的资金，因此建立稳定可靠的经费筹集机制十分重要。一是加大政府财政支持。明确财政在支持社区发展中的职责定位，在社区基础设施建设、社区办公经费、人员经费、社区服务项目运作经费等方面切实落实资金投入，并对资金运作进行科学管理。二是拓宽收入渠道，形成多元、稳定的经费来源。积极调动各类资源支持和保障服务项目的开展，鼓励各类民间组织、志愿组织、慈善组织参与投入社区服务，增强社会捐赠的积极性，加快建立多元化、多渠道的资金筹集机制。三是增强社区自身造血功能。可采取将城市部分公共设施场所的经营权或者管理权交由社区的办法，如将一部分工商、税务部门不好收，面宽量小的税收项目，小街小巷的清扫保洁等交由社区代收，从中返还一定工作经费，以解决社区经费短缺问题。四是加大对社区的政策扶持力度。落实好社区办公用水、用电、用气优惠政策，并研究制定社区创办微利商服网点享受工商税费减免的有关优惠政策，鼓励支持社区发展第三产业、物业管理服务和各类代理服务，增加社区服务经费来源渠道。
（四）共建和谐：加强社区管理改革的人才和组织建设
目前，我国城市居委会工作人员的工作方式仍是以“经验主义”为主，靠的是多年来工作的总结。但面临社区工作的新形势新要求，原来熟悉的经验已经脱离实际需求，必须提高科学化、专业化水平。这需要加强社区工作者队伍建设，提高队伍素质来实现。一方面要注重“外部引进”，大力提高专业化工作者的比重。提高配备和招录标准，加大对高校毕业生的选拔录取力度，选聘优秀毕业生进入社区党组织、居委会、社区服务站工作。另一方面要注重“内部提升”，稳定和完善已有的社区工作者队伍。建立完善培训、选拔、激励机制，把各类社区工作者的薪酬不同程度的纳入政府财政预算，以政府财政为主，稳定其薪酬来源，并把薪酬的提高与专业素质、职业资格、工作绩效等方面的等级评定结合起来。在社区工作者中推行选聘制、绩效考核制。有针对性地开展职业培训，并积极鼓励专业社区工作者进入社区居委会、各类社区服务机构及社团组织开展社区服务，大力提高社区工作者队伍的专业化水平。
社区民间组织是由社区居民自愿组成并开展活动的非营利性组织，是现代社区服务与管理领域有别于政府组织和盈利性组织的“第三部门”，是社区发展的一支重要力量。当前民间组织在激发社会活力、促进社会公平、倡导互助友爱、反映公众诉求、化解社会矛盾、促进文化发展等方面具有重要作用，是推进社区公益事业的主力军，同时也是社区居民参与基层民主的有效形式，并且能够有效整合社区沉淀的资源，在社区和社会的协调发展中扮演着日益重要的角色。应加大对社区民间组织的扶持，改善社区民间组织的登记和备案制度，增强其行政合法性；积极为民间组织开展活动创造条件，有条件的地区为其提供必要的活动场地和办公条件，通过合同购买和公益资助加强政府与民间组织的合作；通过税收优惠和费用减免减轻民间组织的运营成本负担；加强和社区志愿服务的规范化建设，建立社区服务者激励机制。
注：
①本报告中的社区专指城市中实体性的社区，是城区街道办下辖的城市基层社会组织和构成单元。
（作者单位：财政部机关党委、财政部税政司）
