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摘要：运用制度变迁理论，通过定量研究方法对吉林省国有林區进行实证分析发现：全面停伐后国有林区陷入运转、就业、社保和转型四大发展困境，破解困境的关键在于如何解决其就业和社保难题。着眼供给侧结构性改革，应从制度供给和机制协同视角重构国有林区就业与社会保障制度，以实现林区产业结构优化与就业保障的制度均衡。
关键词：国有林区；就业；社会保障；制度重构
中图分类号：F831；F832文献标识码：A文章编号：10037217（2017）05012205
一、研究背景与理论基础
国有林区发展经历了一个特殊的历史过程。由于长期计划经济体制与过度消耗森林资源的制度惯性和累积效应，国有林区森林生态功能及承载力严重下降，可采资源几近枯竭，带来了生态环境恶化的严重后果。全面停止天然林商业性采伐是党中央国务院作出的重大战略决策，目的是建立国有林区新体制，推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主[1]。这一重大制度变迁涉及林区一系列改革与制度创新。由于国有林区长期以来实行政企合一的管理体制，就业和社保领域计划体制积淀较深，形成了制度变迁过程中的典型路径依赖现象，停伐后新老矛盾交织，传统制度供给与多元利益诉求并存，从而提出了国有林区就业和社会保障制度重构的现实需求。
针对国有林区改革与发展，国内学者大多集中于以下三个问题开展研究：一是解决林区贫困和就业问题[2]，
论证了就业与贫困的关系，阐述了通过多种途径拓宽林区就业渠道的方法。二是国有林区社会保障问题的宏观或实证研究
，主要从林区改革的制度变迁过程分析不同时期我国林区社会保障制度的时效及其变化，运用描述性统计分析方法、逆概率加权法、Probit模型、多元线性回归分析模型等计量方法实证分析林区各项改革对职工家庭收入、就业及相关福利保障的影响[3]。三是林区产业结构调整优化问题研究，阐述了林区产业结构演变及差异，并对林区主导产业进行识别和分析[3]，针对林区产业结构相似度较高等问题提出产业结构优化的对策建议。
现有研究成果为国有林区改革和发展提供了有价值的参考，但缺乏对制度供给不足问题的分析和考量，且缺少制度变迁过程中的动态数据的分析和支持，更未从产业结构优化与就业和社会保障间的制度协同视角探索制度重构的框架和路径。因此，需要从制度供给创新层面破解林区就业和社会保障难题。
新制度学派代表人物、美国经济学家道格拉斯·诺斯（Douglass C·North，1920-2015），以制度变迁理论强调了制度因素的重要性，1993年他在《经济史中的结构与变迁》中提出了包括产权理论、国家理论和意识形态理论在内的制度变迁理论，认为关于产权结构变革制度的变迁是经济增长的决定因素[4]。本文依据制度变迁理论，对吉林省国有林区全面停伐后出现的发展困境进行实证分析和定量研究，尝试解决两个问题：一是从制度需求和供给层面回答如何实现林区转型发展过程中的产业结构调整与就业社保的制度均衡；二是从机制协同层面回答国有林区社保制度改革的取向和路径，从而重构体现社会政策托底的三方协同社保制度框架。
二、国有林区发展困境分析：以吉林省为例
吉林省国有林区集中分布在东部长白山地区，主要包括隶属于吉林森工集团和长白山森工集团的18个国有林业局，以及辉南、长白、安图、上营四个森林经营局，均为天然林保护工程区，总经营面积400.6万公顷，有林地面积365万公顷，活力木蓄积4.7亿立方米，森林覆盖率90.6%，林业人口44万人，截至2015年末，在册职工6.9万人，不在岗26万人，离退休7.7万人。国家实施天然林资源保护工程以来，吉林省逐年调减采伐限额，到2014年采伐量已调减到134万立方米[5]。自2015年4月起，国有林区全面停止了天然林商业性采伐，林区生存发展面临四个困境：
（1）运转困境。长期以来，国有林区森工企业的主业是采伐，为国家经济建设提供木材，企业运转支出完全靠采伐收入。停伐后企业收入大幅减少，虽然也发展了一些转型产业，但基本处于规模小、层次低的起步阶段，尚未形成维系林区运转的支撑能力，使林区正常运转举步维艰。停伐前，18个国有林业局木材产量134万立方米，采伐剩余物54万吨，按照木材售价1579元/立方米、采伐剩余物500元/吨计算（2014年），销售收入234亿元[6]。停伐后国家按1000元/立方米给予停伐补贴，企业年均短收近10亿元，而林区运转费用并未减少，工资物价上涨还加剧了企业开支压力。部分企业靠贷款给职工开支，到期不能还贷银行就会停贷，企业面临生存危机。
（2）就业困境。停伐后从事木材采运和加工的企业相继停产，从业人员下岗3.6万人，加上天保工程一期时一次性安置职工135万人，国有林区无岗人员达17.1万人[7]，面临重新择业，使林区就业空间进一步收窄。尽管森工企业通过增加管护、防火、培育等岗位暂时转岗安置了一批人，但仍有2.1万余人未能稳定就业，由于这一群体长期生活在林区，缺少转移就业技能，再就业难度较大。如表1所示。
（3）保障困境。停伐后由于企业收入锐减，直接影响到林区职工社会保障缴费，突出表现为离退休职工医疗保险趸缴和老工伤趸缴难以为继。截至2015年末，18个国有林业局离退休职工7.4万人，两项趸缴年需资金3.1亿元[8]，停伐前企业尚可维持，停伐后这笔开支成为无源之水，造成离退人员人心惶惶，这种焦虑情绪传导给在岗职工，使其后顾之忧愈发沉重，将直接影响林区社会稳定。
（4）转型困境。长期以来，国有林区形成了以木材采伐为主导的产业体系，形成了产业空间高度集聚的发展模式；停伐后，木材采运
及加工全面停工，以采伐剩余物为原料的下游产业直接受到冲击。
据长白山森工集团调查，停伐前木耳年生产规模2.5亿袋，利润2.15亿元，从业人员1.66万人；停伐后生产规模急剧萎缩86%，利润减少75.58%，从业人员减少86.1%[9]。
财经理论与实践（双月刊）2017年第5期
2017年第5期（总第209期）王向南：国有林区就业与社会保障制度重构
——基于吉林省的实证分析
注：数据来源于吉林省林业厅国有林区改革调研组在吉林森工集团和长白山森工集团的18个国有林业局的实地调查数据。
国有林区陷入困境，从成因上看，停伐只是外因和表象，内因是国有林区多年积累深层次矛盾的叠加反应，主要包括以下三个方面：
1.计划体制积淀较深。东北国有林区的森工企业多是上世纪四五十年代建立的，主要是为满足
经济建设对木材的需求而建立，长期以来形成了相对封闭的运营模式和企业文化，习惯于按国家计划安排生产，靠采伐木材解决生存发展的诸多难题，加之国家对林区投入不足，林区道路、供电供热等公共基础设施多年靠企业自身承担，部分企业甚至把周边乡镇的供水供热都包办了，从而使得森工企业计划基因惯性依旧，市场元素活力不足。
2.产业依存度过高。由于森林資源相对较好，形成了国有林区经济社会对木材采运的高度依赖，造成独木支撑的产业格局。依据区域经济学理论，产业空间分布状况可通过产业区位基尼系数反映，该数值越大，表明产业空间分布越不均匀，产业空间集聚程度越高。据吉林省统计年鉴2013—2015年数据显示，吉林省国有林区产业区位基尼系数为0.491左右，反映出其产业结构单一、产业集聚程度过高等问题。一旦传统产业格局被打破，对林区生存发展和稳定造成负面冲击。
3.制度和路径依赖突出。在就业和社会保障领域，国有林区虽然经历了向市场经济变革的多重洗礼，但远没有走出经济改革进程快速推进与社会领域传统制度变革滞后的怪圈。从就业用工制度看，国有森工企业虽然在劳动用工自主权方面取得了积极进展，初步构建了全员劳动合同制，但对用行政手段配置劳动力资源仍存在依恋情结。
在国有林区富余职工安置上，还企盼用计划管理的方式通过统筹统配解决失业问题。从社会保险方面看，国有林区已初步构建了包括养老、医疗、失业、工伤和生育五险在内的社会保险体系，但还存在与企业解除劳动关系的一次性安置职工的保险难题。特别是全面停伐后，国有林业局收入锐减，难以承担已退休老职工医疗保险趸缴和新退休职工医疗保险续缴及老工伤趸缴等费用。
三、林区转型背景下就业与社会保障的制度需求：影响和评估
林区产业结构优化对区域内就业和社保的影响需要分别从两个维度加以判断：一是产业结构合理化程度，即考量其是否能适应市场需求变化、产业间比例关系的协调性
以及对资源利用的效率；二是产业结构高级化程度，由此评估林区产业结构优化的整体条件和过程，通过创新机制和协调机制等制度设计，找到产业转型发展的合理路径和主要模式，提升产业素质，从而对就业和社保问题进行根本性改善。
（一）吉林省国有林区产业结构合理化与高级化程度的基本判断
总体上看，吉林省国有林区产业结构单一，如图1所示，第一产业占比26.96%，多为粗放经营；第二产业占比61.42%，规模较大但趋同性强，竞争力不足；第三产业占比11.62%，发展严重滞后。自1998年天保工程试点以来，到2014年已连续17年调减采伐量，但三大产业比例仍极不协调，为27∶61∶12，独木支撑的产业格局始终没有改变[10]。
图12014年吉林省国有林区三大产业构成图
从适应市场需求变化看，随着城乡居民对清洁水源、新鲜空气、优美环境等生态产品需求日益强烈，国有林区在停伐后虽然在尽力调整适应这种需求变化，但幅度小、进展慢，其僵化体制和低效率还没有从根本上得到改变。从产业间的协调性看，第一产业虽经停伐比重大幅下降，但第二产业加工层次低，原料对外依存度增强，贴牌产品多，自有品牌少，更缺少创新型名牌产品。比如家具产品，多数企业处于模仿和跟跑阶段，缺少创新超越、跻身前列领跑并跑的理念和方式，整体效益差，竞争能力弱。第三产业在一、二产业滑坡的背景下，生产性服务业缺少需求拉力和发展活力，特别是电子商务、物流配送等现代服务业在部分林区还是空白。从资源利用效率看，由于产业间协调性差，林区的各类生产要素难以按市场需求转换为适应消费升级的生态产品产出，不仅影响国有林区产出功能的有效提升，也在一定程度上制约了国有林区转型发展进程。
从国有林区资源禀赋和区位条件看，优势特色产业和战略性新兴产业所占比重较低。如森林生态旅游资源占全省旅游资源总量的80%以上，但在全省旅游经济总收入中所占比重只有4.75%[11]，旅游景区、设施和线路设计缺乏整体性、协调性和系统性，更缺少文化内涵支撑，加快文化创意产业与旅游产业的深度融合，还需要在制度供给层面实现创造性变革。
（二）吉林省国有林区产业结构优化的模式选择
加快转型发展步伐，培育和壮大接续替代产业，增强国有林区生态保障功能和经济产出功能，必须坚持产业发展生态化、生态建设产业化的方向，在增强生态效益和社会效益的前提下，确立有吉林特色的林区主导产业，构建生态引领产业转型的结构优化模式。
1创新发展森林生态旅游产业。要围绕提升森林生态旅游产业层次，突出国有林区资源开发人文历史悠久、民族风情多姿多彩、冰雪休闲健身等消费热点，探索文化产业与旅游产业融合推进的路径和模式，丰富旅游产品内涵，体现森林生态文化特点，打造森林旅游品牌，增强吸引力、凝聚力，提升竞争力。
2积极培育森林康养产业。发挥国有林区生态环境资源优势，针对老龄社会健康养老服务需求，推进三个结合，即把绿水青山和森林康养结合起来、把养老服务和医疗保健结合起来、把森林度假和慢性病疗养结合起来，吸引城镇老年群体到林区休闲健康养老，在扩大林区就业空间同时，补充社会养老机构不足、模式单一的缺欠。
3大力开发森林绿色食品产业，拓展林区经济发展空间。开发和培育森林保健食品品牌，变初级加工为深度加工，变单一产品为系列产品，变原料产品为终端产品，提高森林绿色食品附加值，为林区就业和职工增收拓宽渠道。
（三）生态引领产业转型模式下有效供给与有效需求的改善
生态引领产业转型基本要求是在保护森林生态的基础上，实现产业优化升级和民生持续改善，
以林业供给侧结构性改革为主线，以满足社会对林业生态服务的需求和国有林区对民生改善的诉求为导向，在制度供给和产品供给两个方面，增强森林生态产品供给的有效性，即最大限度满足社会公众对生态产品的多样化需求，以有效需求改善拉动国有林区民生林业的健康发展。
1.在制度供给方面，要着眼改善林区就业和完善林区社会保障体系两个重点，在制度安排和政策设计上，进行创新性探索，发挥制度供给的导向和规制作用，特别是改变长期以来对国有林区重取轻予的制度安排和政策取向，构建少取多予放活的政策体系，重点解决好国有林区基本公共服务本体化程度高、均等化程度低、社会保障游离于城乡制度优惠和政策优惠之外等问题。
2.在产品供给方面，要发挥国有林区位于长白山腹地的区位优势，在不改变国有性质基础上，探索森林资源所有权、承包权、经营权三权分置的制度，促进林地林木由相对固化的资源状态向激活要素的资本状态转化，实现资源资本化、资本流动化、产业生态化，切实实现市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用的有机结合，以盘活林地资源为驱动，拉动经营主体和林地经济的多元化发展，加快林区生产方式和经营方式转变，促进国有林区产业优化和转型升级。
四、基于焕发林区就业活力和制度维稳的供给侧改革：取向与保障
（一）林区内外结合以创业带动就业的多元化就业格局
国有林区走出四个困境关键在于解决就业和社会保障两大难题，
必须着眼林区内外两个市场，坚持以创业带动就业，构建多元化就业格局。
1.林区内部就业。 一是依托林木、林地资源发展特色种养殖业，
分类指导、一场一策，以基层林场为载体，以职工家庭为单元，种植业以原生态经济为主，有序发展越橘、林下参、仿野生灵芝、五味子、山野菜、天麻、食用菌等产业，形成规模培育市场；养殖业以标准化规模养殖林蛙、森林猪、蜜蜂、梅花鹿、肉牛、森林鸡、冷水鱼等。同时利用森林生态资源发展现代服务业，依托长白山旅游资源组织引导林区职工发展农家乐、林海人家、山货庄、运输物流等产业模式。二是围绕生态建设，大力培育绿化苗木、美化苗木、观赏苗木、经济苗木，为扩大林业增长空间培育后备资源。
构建“以旅游为龙头、以基地为载体、以科技为支撑、以市场为引领”的林区全民创业体系，形成职工群众全面参与、户户有产业、人人有事业的创业氛围。
2.林区外部就业。 林区外部就业即林区职工转移就业，要充分考虑钢铁、煤炭等产业去产能、去库存，大量职工下岗的现状，这既收窄了林区外部就业空间，也给林区职工转移就业加大了竞争压力[12]，因此，国有林区属地政府要充分发挥调控引导作用，有计划地组织再就业培训和对口劳务输出，实现林区职工再就业与林区外劳动力市场用工精准对接。
（二）体现社会政策托底的三方协同社保制度变革
林区社会保障制度改革和完善的目标取向应兼顾林区治理与国家治理体系相协调，与社会整体社保制度相衔接，与适时消解林区新矛盾、新风险相适应，充分考虑发挥民生改善和社会维稳功能的制度理性，建立并实施企业—职工—政府三方协同的托底性制度安排。
1.企业社会责任的履行。在城镇化加快推进和全面建成小康社会的宏观背景下，国有林区面临产业转型、社会转型和福利供给制度转型的多重压力，特别是全面停伐后，国有森工企业收入锐减，支撑运转已经非常艰难，但仍需履行社会责任，积极筹划职工社会保障缴费资金，
担起
林区社会维稳的主体责任。在资金紧张的前提下，可考虑在林区各项补助资金中专设免息社保扶持资金，在企业接续产业盈利后通过税前扣除抵扣项。
2.职工个体权责同一性的平衡。林区社会保障制度经历了由企业保险向地方保险转变，再向社会保险过渡的多次变革，初步形成了与劳动者就业相关联的新型社会保障体系，社保资金由单位和个人共同负担，实现社会统筹和个人账户相结合，这标志着职工在获得各项社保福利权利的同时，也要承担一定的义务，社会保障要求责任与权利的对等，因此，职工个体要明确参保缴费是作为享受保障权利的基本前提，这种权利和责任的平衡应充分体现在林区社保制度改革的目标选择上。
3.核心性制度保障功能的发挥。国有林区森工企业是国有企业的重要组成部分，按照责权事权相统一的原则，国家应发挥核心性保障功能，这里的核心性首先是要从社会政策托底的需要出发，建立一套由中央财政统筹为核心的多层次、多元化、多渠道社保资金支撑体系，统筹解决国有林区完善社会保障制度的历史遗留问题；其次，针对企业社会保障成本较高的制度性问题，通过变革不断降低制度性交易成本，以实现供给侧结构性改革目标。
国有林区社会保障制度重构的重点在于实现制度供给的均衡：一是林区转型发展的产业优化制度与就业保障制度间的协同；二是社会保障制度中政府机制和市场机制，以及职工个体三者责权利适度选择的行为均衡，确保各方责任与享有资源的相互协调。
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（责任编辑：墨彦）