摘要：文章论述了西藏在西部大开发过程中实现政策法制化的必要性和必然性，并对在大开发过程中如何营造良好的政策环境和法制环境提出有关政策。
关键词：西部大开发；法律制度；创新
西藏实施西部大开发十年来的成就离不开法律制度的创新和法治环境的建设。长期以来，西藏各级党委和政府牢牢把握三个既定目标不动摇，市场经济、依法治藏、科教治藏，这三者相互呼应，相互作用，缺一不可。西藏在实施西部大开发过程中，进行了一系列“环境改造工程”，而在这“环境改造工程”中营造良好的法制环境又是一项极为重要的核心工程。
一、西藏在西部大开发过程中实现法律制度创新是市场经济规律的内在要求
第一，法治保障、立法先行是西藏实施西部大开发的长期性、艰巨性、复杂性的迫切要求。西藏实施西部大开发是全国经济发展、社会进步、市场经济模式形成并逐步成熟、改革开放逐步深化的大背景中进行的。可以说，西藏经济大开发中一切行为和具体运作都应纳入中国市场经济发育和发展的范畴，也是西藏建立市场经济体制和机制的又一重要战略步骤。众所周知，市场经济是以竞争为核心的法治经济。市场经济的前提，是一切经济活动都必须以法律、法规作为依据，它是规范市场游戏的法则。西藏在实施西部大开发过程中．对于市场运作法治化所要解决的核心问题就是如何进一步完善民族地方立法。将优惠政策，即竞争中的优势政策转化为法律、法规，从而使这些转化成法律、法规的政策成为一种资源，来让市场主体公平地享受。从另一层面上讲，政府在大开发中的作用主要是充当法规的制订者和法规执行的指导与监督者。从而在真正意义上，使政府在西部大开发中完成职能和角色的转变。所以，西藏法治建设的权力机关如人大、政府及各类政法机关应当在西部大开发中充分发挥立法、执法、司法、法律监督的重要作用，为西藏实施西部大开发营造良好的政策和法律环境。
第二，西部大开发是“三步走”发展战略重要组成部分，是我国市场经济逐步完善、改革开放和现代化建设的必然，西藏实施西部大开发不能离开这个大背景。我们必须认识到西藏实施西部大开发所面临的条件与过去不同，它的显著特点是“向以市场开发为导向的战略转变，也即被纳入了市场经济建设的整体范畴。与以往的单纯的政策倾斜和援藏项目完全不同，必须按市场规律办事”。如资金的获得方式，除了中央财政的加大投入，主要渠道应是社会投资（区外、国外的），而这将完全按市场规则流动和配置。
综上所述，西藏在西部大开发过程中，必须坚持以市场为导向，必须为大开发创造良好的政策环境。所以，决策机关的工作重点还是要从西藏的基本区情和生产力发展水平出发，逐步建立和完善市场经济体制。因此，加强法治建设，实现法律制度创新尤为重要，它对西藏的大开发产生了十分深远的意义。
二、西藏在实施西部大开发过程中实现法律制度创新的战略意义
改革开放30年多来，中央对西藏实行了一系列的特殊灵活政策，但由于长期受计划经济体制的依赖和保守疆化思想的影响，使得西藏形成不了政策优势。自治区出台的一系列招商引资的政策，落实不力，难以形成对内地资金、人才、项目等有吸引力的政策法律环境。笔者认为，究其原因和针对的办法有：一是执行力度不够，执行者主要靠国家推动，如果要变这种被动为主动，就必须要把这些政策制定为法律法规，充分发挥其固有的强制性。二是有些政策本身就带有很大的指导性，操作性差，而法规的特点就在于它既有实体性又有程序性，它能根据市场经济的规律，依市场法则来为大开发提供法律服务。三是政策执行过程中缺乏检查和监督，执行者权责不分，奖惩不明确。而法规的执行则情况完全不同，它规定有明确的法律责任（民事责任、行政责任，甚至是刑事责任）。四是政策执行中的差别对待。这点正如张庆黎同志在全区经济座谈会上所讲的，“由国内各省、市来西藏打工的，搞贸易的、开饭店的等等，搞差别待遇、歧视性待遇，既不利于西藏的事业，也不利于西藏人的‘声誉’”。如果这些政策创新成了法律，法律面前人人平等，如果市场主体受到差别对待，而竞争在一种不正当、不公平的环境中进行，他们就能够通过法律程序来解决，来自觉维护自身的合法权益。
三、西藏在实施西部大开发过程中实现法律制度创新的措施
第一，全面落实民族区域自治制度，积极推进法治政府建设。西藏要以科学发展观为指导，在全面贯彻落实科学发展观的基础上，积极推进法治政府建设。首先，建立并积极实施依法行政公开制度，地方立法和行政执法要体现政府职能转变的要求，使政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。其次，按照有利于实施西部大开发战略的要求，合理调整政府职能，既要把该管的事管住、管好，又要把社会可以自我调节和管理的事情真正交给社会、交给企业、交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众。另外，坚持把“公开”作为设定和实施行政许可必须遵循的一个总原则。西藏地方立法要坚持行政审批法治化，充分体现改革的精神，积极适应与国际接轨的形势，做到管而不死、治而不乱，该管的管好，可管可不管的一律放开。
第二，调整和优化产业结构，深化国企改革，建立和完善现代企业制度方面的法制创新。张庆黎同志在全区经济工作座谈会闭幕时的讲话中指出：西藏经济结构不台理、不完善。第一产业的发展不充分，第二产业差距更大。主要应该通过发展，改变传统的经济结构。要通过发展第二、第三产业改变这种格局，建立第一、第二、第三产业配置合理的新格局。西藏必须要迅速向“多元经济结构模式”转型。而且，在大开发过程中，发展第第二、第三产业也要新的思路和新的举措。另外，西藏在深化国企改革、建立现代企业制度方面还存在诸多问题。如大多数国有企业未完全扭亏为盈；企业管理模式陈旧，未实现科学化、程序化；资产产权不明晰，法人制度不健全，权责不明确，缺乏自我约束机制和竞争机制，现代企业制度尚来完全建立起来。
所以，西藏要实现产业结构的优化、建立现代企业制度，根本途径是大力发展区内经济，尤其是加工业、制造业和第三产业。适当减少能源和原材料的生产规模，增强西藏工业产品竞争力，提高城乡居民的生活水平。努力使西藏产业结构调整的实质从“我有什么卖什么”的战略逻辑转变为“市场需要什么我就生产什么”。目前，西藏的国有企业都面临扭亏的重要任务，所以战略上，要从数量扩张、成本优先转变为产品差别化、高附加值化。西藏国有企业要积极发现市场、创新技术、开发产品、有效营销、培育品牌。同时，积极鼓励和吸引东部优势企业大兼并、购买、承包经营、托管区内企业。
这些措施体现在法律制度创新方面，主要在于：一是根据有关国有企业改革和发展的精神，重新制定和修订“西藏自治区实施《中华人民共和国全民所有制企业法》办法”、“西藏自治区实施《中华人民共和国公司法》办法”；尽快制定“西藏自治区实施《中华人民共和国证券法》办法”等，以确保国有企业改革，建立现代企业制度。二是尽快制定“西藏自治区实施《合同法》、《不正当竞争法》、《价格法》办法”，修订《西藏自治区商品交易市场管理条例》。规范市场竞争。三是修订“西藏自治区实施《破产法》办法”，尽快制定《西藏自治区失业保险条例》，以确保破产企业和职工的利益。四是对《西藏自治区关于招商引资的若干规定》进行适当补充，对其中的优惠政策结合西部大开发的实际进行修改。
第三，实现农牧业开发，保护农牧业资源，维护生态平衡，实现可持续发展方面的法制创新。农牧业开发在西部大开发中具有重要的基础地位，应当优先考虑。白玛赤林主席讲话中指出今后农牧区和农牧业的工作重点在于五个方面：加强以水利为重点的农业基础设施建设，不断改善生产条件和生态环境；加大科技推广力度，搞好优良品种推广工作；发展乡镇企业，推进农牧业产业化，实现农村剩余劳动力就地转化；继续打好扶贫攻坚战，搞好小城镇建设。在大力发展农牧业的同时，还须认真抓好生态环境建设。西藏地处青藏高原气候带和生态多样脆弱区，以其独特的地理位置和地貌特征、气候条件，对全国乃至整个地球的环境产生重要影响。因此，在规划和实施开发时，必须充分估量资源和环境的承载能力，使经济发展与资源利用、环境保护相协调。
促进农牧区、农牧业的发展，增加农牧民收入，保护自然资源是西藏当前地方法制工作的重点之一，在西部大开发过程中，西藏应做好这方面法制创新工作。一是根据西藏农牧业发展和新农村建设的现状，制定“西藏农牧业发展中长期计划和远景目标”，并以《计划法》的立法体例颁布和监督执行。二是制定“西藏实施《中华人民共和国农田水利法》、《防洪法》办法（实施细则），以增强农业防抗灾能力．提高农业可持续发展能力。三是建议尽快颁布‘‘西藏自治区调整农牧业生产结构的意见”，大力调整农牧业生产结构，把西藏农牧业发展切实转到以提高质量和效益为中心的轨道上来。四是尽快出台“《乡镇企业法》实施办法”、“西藏自治区乡镇企业登记条例”，把发展多镇企业与农牧业生产化结构结合起来，依靠本地资源优势大力发展农畜产品加工和流通中介组织，使广大农牧民增产增收。五是制订“《私营企业》和《个人独资企业法》实施办法”、《西藏民营、个体企业登记条例》等有关法规扶持私营经济成分，以解决农村剩余劳动力，使其向规模型发展。六是在条件成熟时，颁布“西藏农牧业科技奖励条例”，以加强基层农技队伍建设，建立一套奖惩条例；修订1996年颁布的《西藏自治区农作物种子管理方法》，补充种子引进、推广部分的内容。七是对《水法》、《野生动物保护法》、《土地管理法》实施办法内容做适当修改，建议制定“《森林法》实施办法”和“西藏自治区自然资源开发条例”，以合理地利用自然资源。
第四，交通、能源基础设施方面的法制建设。西藏由于自然气候条件差、地理位置相对封闭，长期严重滞后的基础设施极大地制约了对外开放和整个经济发展。没有便捷交通，就无法发展经济、提高民族素质、普及现代文明。所以，要从根本上解决西藏交通、能源不适应发展需要的问题，把交通、能源作为促进西藏开发、发展的带头产业。所以笔者认为，交通、能源基础设施在法制建设上必须抓好以下工作：一是做好“基础设施中长期计划”，可以用《计划法》的体例来颁布，以保证西藏基础设施建设有重点、有先后地进行。二是为了确保工程质量．在建设主体中引进竞争机制，建议颁布“西藏自治区实施《中华人民共和国招标投标法》办法”，或者制订《西藏自治区招标投标条例》。三是尽快制订“《固定资产投资法》实施办法”，用法律来规范基础设施的立项、设计、施工和监督等过程，使投资者和工程承建者双方责任明确并共同承担风险。
第五，发展科技教育。增强科技投和转化，进一步实施科教兴藏的法制建设。西藏当前所做工作的一部分，就是依法治理科技，用法律来保护知识产权，保护科技成果的转化；依法治理教育，用法律来保护教育和受教育者的权利。一是根据第三次全教会所做的《中共中央、国务院关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》以及自治区第六次教育工作会议精神，制定一个“西藏面向二十一世纪教育行动计划”，来全面推进教育体制改革。二是为了提高西藏生产力科技含量，提高生产过程中的科技贡献率。转化、推广先进技术，建议制订“《专利法》实施办法”、《西藏自治区技术成果转让条例》来保护知识产权。三是尽快颁布《科学技术奖励制度》、《科技人才引进办法》来提高科技人员的积极性。四是加大《教师法》、《教育法》执行力度，尽快制定“《高教法》实施办法”，以推动西藏高等教育改革和发展，使其形成产、学、研三位一体的办学模式，充分发挥它在大开发中的作用。
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（作者单位：西藏大学）