◆中图分类号：F840.67文献标识码：A
内容摘要：本文以辽宁省沈阳市为代表系统地分析了目前我国城镇养老体系的现状以及所面临的问题，阐述了养老问题主要矛盾的特征显现，并结合辽宁省沈阳市的现状、特点，探讨了在城镇建立以居家养老为主，以社区养老为依托，以机构养老为补充和辅助的多元化、社会化和多层次的养老服务体系的基本想法。本文运用社会学、管理学和保险学理论，采用比较分析、历史分析、实证分析和系统分析等方法，来研究我国养老机制的创新问题。
关键词：人口老龄化三位一体养老服务体系
我国养老服务体系的现状
（一）我国面临人口老龄化和养老体系缺失的严峻挑战
自从我国步入老龄化社会以来，人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的老龄人口数量剧增。第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%，并在以每年3%的速度增长。养老金不足也是面临的严峻问题之一，2010年我国是8.4个15-64岁劳动年龄人口对应1个65岁及以上老人，目前，只有城市四千多万老人享受社保，依靠全国8亿劳动力来支撑目前的养老体系。养老金的巨额缺口已成为辽宁省地方财政的巨大负担。
我国社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，还存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的问题。主要表现在：缺乏统筹规划，体系建设缺乏整体性和连续性；社区养老服务和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出；设施简陋、功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡；政府投入不足，民间投资规模有限；服务队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲；国家出台的优惠政策落实不到位；服务规范、行业自律和市场监管有待加强等。
相对理想的发展状况为：社会养老服务体系有社会福利性质的公办养老院，承担保障性基本养老服务；有营利性的商业养老机构，满足高端群体的个性化养老需求；还要有更多社会公益组织举办的养老机构，提供专业和有针对性的养老服务。多元的社会化养老模式，就需要公共服务体系、社会化养老机构、社会养老保险、企业补充养老保险和个人养老保险等一系列制度建设的全面构建与推进。
（二）辽宁省沈阳市养老服务的现状
数据显示，截至2010年11月，辽宁省沈阳市老年人口为122.9万，占全市总人口的17.1%。其中，70岁以上68.5万人，占老年人口的55.7%；80岁以上达18.4万人，占老年人口总数的14.5%；90岁以上13336人；百岁以上有290人。预计2015年沈阳市老年人口将达到164.6万，约占总人口的21.6%。
目前辽宁省沈阳市主推的养老模式是：以居家养老为基础，以社区养老为依托，以机构养老为补充的养老服务体系，其中居家养老和社区日间照料站是未来发展重点。面对人口老龄化的快速发展趋势，养老服务工作也面临严峻的挑战和巨大的压力。
现阶段我国养老服务体系存在的主要问题
第一，养老服务机构严重不足，生活不能自理的老年人的服务需求难以得到满足。我国养老床位可以入住的老年人数仅占全部老年人口的1.77%，社区日间照料床位仅占全部养老床位的1%（民政部，2010），既低于发达国家的5%-7%，也落后于一些发展中国家的2%-3%的水平。
第二，民办养老服务机构缺少有效管理，发展缓慢。大部分民办养老服务机构规模小、设施差、档次低，属于自由运行的“小作坊”。同时，民办养老机构市场运行空间不足，相关的法律法规严重滞后。
第三，养老服务职业培训制度不健全，从业人员数量缺乏严重。2002年原劳动保障部和民政部共同制定颁布了养老护理员职业标准，对养老护理员的职业定义、培训要求做出了规定，但至今养老护理员培训没有走上规范化道路。
第四，部分地方政府落实发展养老体系的政策乏力，缺位、错位、越位现象普遍存在。在养老服务体系建设中，政府在制定规划、出台政策、落实政策等方面没有发挥应有的功能与作用。
第五，不能多渠道、多形式地构建与发展养老服务体系。受传统观念的影响，在养老服务体系建设中，长期将发展养老机构作为主体，淡化居家养老与社区养老的功能与作用，使养老服务体系建设成为养老机构建设，从而使矛盾更加集中和突出。
第六，缺乏高效的管理机制。养老服务体系建设由民政部门主管，涉及到国土资源、财政规划、住房城建、街道社区、卫生教育等诸多部门，在运行机制上管理缺乏手段，协调缺乏效力，监督缺乏力度，服务缺乏合力。
“居家养老、社区养老和机构养老”养老服务体系构建
我国是发展中国家，又具有“孝亲”的优良传统，居家养老将长期居于主导地位，现代化的进程为老人的家庭照顾提供了强有力的社会支持。可以预见：以居家养老为基础，以社区养老为支撑，以机构养老为补充的养老体系将是未来中国养老事业发展的前景。
（一）加强建设，强化养老工作管理机构功能
在调查了解中，反映比较突出的一个问题是政府对老年工作的管理不到位。由于街道和社区没有专门的养老工作部门，致使很多地方的老年人基本处于无人管理状态。通常能够参加社区活动的大部分是身体健康、性格活跃或有特长的老年人，社区帮扶对象也只是侧重鳏寡、高龄、独居老人。对于大部分老年人来说，并未融入社区组织之中。随着我国人口老龄化程度越来越高，加强面向所有老年人的组织和管理工作需提上日程。
对老年人的组织机构管理应采取如下措施：一是加强市、区养老工作实体机构建设，并在街道和社区分别建立相应机构，具体负责养老服务工作。二是落实退休老人社区报到制度。
（二）重视居家养老，颂扬孝廉美德
居家养老模式为老人提供了熟悉的生活环境和充实的精神慰藉，较好地解决了老年人的情感需求问题，因此，要重视居家养老，认真研究当前国外开始重新审视居家养老价值的新形势，进一步巩固和完善居家养老模式。
为此，应采取以下措施：一是强化子女对老人的赡养观念，以尊老敬老为荣，营造良好社会氛围，强化子女赡养老人的责任。二是完善地方法制建设，以法规或规范性文件的形式对子女赡养老人的义务及方式进行规范。
（三）分类别、分档次建设养老机构，增加持续性投入
在人口老龄化趋势越来越严峻、居家养老功能相对弱化的背景下，机构养老的服务对象已转变为所有老年人。但是由于资金缺乏以及建设和管理经验不足，我国养老机构存在总量偏少、布局不合理以及结构较单一的问题，并出现了部分养老机构供需失衡、服务质量不高、心理抚慰不足等现象。为加快养老机构建设，建议采取以下措施：一是实行养老机构分类别、分档次建设和管理。二是重点建设普通群众能住得起的养老机构。三是社区配建小型养老院。四是加强对养老机构的监督管理。五是进一步完善老年人意外伤害保险。
（四）有针对性地创造就业机会，引导老年人适当就业
美国一家老年研究机构认为，合适的工作能使老年人减少疾病和疼痛、保持积极乐观心态和延长寿命。随着平均健康寿命的延长，老年人退休后，身体条件和劳动能力依然很好，工作愿望依然较强。为这些老年人提供合适的工作机会，不但能充实老年人的退休生活，增强他们的精神满足感，还能使这些老人获得一定的经济收入，减轻家庭和社会的负担。引导老年人适当就业的措施：一是建立老年人才市场，二是开发老年就业岗位。
（五）充分发挥政府保障和主导作用，提高养老金收入
一是稳步提升养老金水平。我国老年人获取收入的途径主要包括养老金、劳动所得、配偶和子女供养、社会救助、其它途径等。其中，养老金是大部分老年人收入的主要来源。应该在实现养老保险全覆盖的基础上，根据物价指数和经济增长的变化，适时提高养老保险金发放标准，确保老年人的实际收入水平提高。二是保障困难老人的生活水平。政府应加强对困难老年人的保障，包括定期走访，提供免费居家服务或福利院养老服务。三是加大养老设施建设投入。四是保障老年人的合法权益。五是构建居家养老服务网络。
（六）发挥信息技术优势，提升养老服务信息化水平
充分发挥信息技术在养老服务体系中的作用。据国家统计局辽宁调查队对辽宁省4300户城镇居民家庭进行的调查中显示：有老年人的家庭为1183户，占总数的27.5%。其中，空巢老年家庭有479户，占总数的11.1%，占老年家庭的40.7%。从年龄结构看，年龄在60-69岁间的人员占60.6%，70-79岁的人员占33.4%，80岁及以上的人员占6.0%。利用网络、通讯等信息技术，构建沟通、交流的平台，能够提高服务效率，发挥养老机构作用。
具体措施包括：一是加快养老服务信息化平台建设。将社区的养老机构、社区卫生服务中心、街道居家养老服务中心、老年康乐中心、120等资源整合纳入到统一的社区信息化服务平台中，通过该平台实现对社区老年人的统一、及时管理，并及时处理老人的咨询等服务请求。二是加强可视系统的开发研究。三是开发智能日常照料和护理技术。
（七）规范养老服务人员管理，加快人才队伍建设
目前，我国60岁及以上老年人口已超过1.78亿，大约3000万以上的老人需要不同程度的家庭护理。其中失能老人940万，粗略估计至少需要1000万专职护理人员。在一些社区的养老服务队伍中，大多是外来务工人员和下岗人员，服务内容仅限于简单的日常生活照料、组织一些文体活动等，不能满足老年人对养老服务的高质量、全方位要求。
对养老服务人才队伍建设应采取的措施：一是以养老服务职业技能培训机构为依托，对现有从业人员进行职业道德和职业技能培训，提升综合素质和业务技能；二是逐步推进就业准入制度，对养老服务人员的职业资格和技能进行认证，实现持证上岗；三是制订养老服务工作者的服务和评价标准，加强对社区服务工作人员的绩效考核；四是制定优惠政策，鼓励和吸引更多社会优秀人才、大中专学生从事养老服务工作，提升行业的整体素质。
（八）倡导公益服务，发展志愿性养老服务事业
志愿性养老服务是指在不以任何物质报酬为目的的条件下，为满足和改善社区老人的日常照料和护理需求，帮助老人安享晚年而开展的养老服务。服务的提供者既包括组织，也包括个人。应大力倡导志愿精神，加强政府引导，推进志愿服务组织的建设，促进志愿性养老服务发展。
养老服务工作总体应该坚持以政府为主导，通过充分整合行政、市场、社会、家庭等各种资源的力量，不断完善养老服务基础设施，创新养老服务模式，逐步建立起与我国经济社会发展水平相适应，与社会保障体系相衔接的，以居家养老为主，以社区养老为依托、以机构养老为补充的多元化、社会化和多层次养老服务体系，实现“老有所养、老有所依”的养老服务目标。
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