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摘要：设置地方立法质量评价标准（以下简称“评价标准”）是评价地方法治水平的逻辑起点、实现地方权力制约的前置保障、加强人民权益保障的内在要求。检视当下，一方面，传统单一行政主导的以秩序为中心的维稳型标准模式、以文本为中心的技术型标准模式、以利益为中心的功利型标准模式已不能满足现代法治新形势；另一方面，不同形式、不同内容的标准杂糅于单一主体，导致地方立法质量评价功能式微、评价制度形式化和评价效果不尽如人意。文章基于对国内外评价标准的比较和反思，提出“国家-社会-公民”三元视野或分析框架下的良法善治型评价标准体系，并从实际出发，提出了建构和实施该体系的保障条件，以期为推动标准体系理论研究和提高地方立法质量贡献智识。
关键词：地方立法质量评价标准；良法善治型；国家维度；社会维度；公民维度
检视当下，从我国地方立法存量来看，地方立法存在着“部门主导利益本位”“立法抄袭捞取政绩”“超越权限各自为战”“罔顾位阶冲突四起”“技术低下粗制滥造”“民主缺位痼疾难消”等问题。从我国地方立法增量来看，2015年我国新修订的《立法法》将地方立法主体扩容至所有设区的市人大及其常委会，可能产生“简单拼凑乃至直接抄袭上位法”“地方保护主义的盛行”“挑战我国法制的统一”等问题（秦前红，2014）。基于以上分析，当前我国地方立法确实存在着质量问题。“立法质量的核心是立法的优劣程度问题”（黄文艺，2008），而质量的优劣须经由科学有效的地方立法质量评价标准来检验。从理论上来讲，这个标准是否客观存在？其存在的法理为何？地方立法质量评价标准的模式如何型构？界定维度表现几何？新型地方立法质量评价标准体系怎样建构？这些是本研究要集中探讨的问题。
一、设置地方立法质量评价标准的一般法理
地方立法质量是地方立法体系的基础和生命所在，而作为抽象活动的立法的质量难以用某一或者若干指标来描述，但这并不意味着对立法质量的评价就是主观随意的，更不意味着立法质量之评价标准是可有可无的。就地方立法质量来讲，是否设置评价标准，如何设置评价标准体系，并非依赖于地方立法机关自身的主观能动性和自我规制性，而是由客观的一般法理决定的，从宪制视角来分析，其主要表现为：
（一）设置地方立法质量评价标准是评价地方法治水平的逻辑起点
“立法是法治的前提，只有所制定的法律本身是优良的，法治的实现才有现实的基础”（陈雪平，2009）。然而，作为地方立法活动结果的法律本身不一定自动具有良善的品质，要使法律优良，就需要对地方立法质量进行客观而全面的评价，而这在一定程度上就离不开评价标准的建构。设置评价标准既是指引地方制定良法的导向，也是衡量地方立法质量的标尺，按照“立法——执法、司法、守法、护法”的立体化法治逻辑路径，欲评价某一地方法治发展层次，首先要评价该地方立法质量，其优良与否直接从根源上制约了地方法治建设的水平，因此，设置地方立法质量评价标准是评价地方法治水平的逻辑起点。没有评价标准的建立，就得不到地方立法质量的实际状况。那么，地方法治评价工作就成了无源之水、无本之木。更进一步说，地方立法质量是地方立法机关全部立法活动的目标指向，是地方乃至国家各种立法问题的症结所在，是影响法规运作其他环节的出发点。因此，评价标准的设置是地方法治评价工作质量的根基，是地方法治建设不可忽略的重要一环。
（二）设置地方立法质量评价标准是实现地方权力制约的前置保障
“权力容易使人腐化，绝对权力绝对使人腐化”（Lord Acton，1948），这说明权力需要监督和制约。在“依法治国，建设社会主义法治国家”的共识语境下，通过立法手段将任性的公权力关进制度的笼子里，已成为时下中国政治场域的强势话语，这种权力制约方式或许可以被称为“立法制约权力”范式。对于地方公权力而言，该范式的关注焦点在于地方权力与地方性法规的关系，强调地方“权力秩序的调整与建构”依赖于该地方“法律规则的制度安排”（闫德民，2009）。既然这样，这种范式发挥作用或达到制约地方权力的目的就得有一个前置条件，即制约地方权力的地方立法本身品质必须优良，能够明晰地方权力的运行边界、规范其运行程序、映射其运行价值等，而这些都必须依赖科学、全面的评价标准，在地方立法出台之前，使其接受评价标准的检验，防止出现地方立法与地方权力的“联姻”，更要防止地方立法向地方权力“俯首称臣”。
（三）设置地方立法质量评价标准是加强公民权益保障的内在要求
基于人民主权的宪法原则，“立法的人民意志性无疑是一切法的精神支柱和生命之源”（郭毅，2001）。地方立法是地方人民意志和利益的集中体现和表达，在一定程度上讲，地方公民权益的实现是地方立法唯一的合法性依据和正当性证成。但从地方立法实践来看，地方立法主体混乱了所涉主体利益的位阶，模糊了地方立法的价值取向，出现了罔顾民意甚至与民争利的具有恶性标签的地方立法。如何规避此类地方立法的出现？那就得设置以地方人民利益至上为重心的评价标准。设置地方立法质量评价标准能够消除立法价值网链中的无价值行为甚至是侵益行为，使地方立法的最终目标指向地方公民权益的保障。
二、我国地方立法质量评价标准的模式
从地方立法实践来看，地方立法质量评价标准散而乱，集中表现为合法性、合理性、效益性、特色性、适应性等。然而各地区、各法治发展阶段的时空差异必然造成评价标准具体内容的不同以及迥异的标准位阶序列，这样混杂式的评价标准既不利于不同地方法治的横向比较和统一，又不利于地方本身法治的纵向完善与发展，因此应当基于地方立法发展实际情况，遵循地方立法发展的一般规律和内在逻辑，对地方立法质量评价标准进行“顶层设计”，将复杂的评价标准按照一定法理进一步归纳或抽象为地方立法质量评价标准的模式。本文基于对已有评价标准的观察分析，在理论层面上总结了几种模式，不当之处请各位同仁批评指正。