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【摘要】电视剧作为一种外部性较强的文化产品，需要政策加以调控和规制。本文收集了1983—2014年的95个电视剧产品市场政策，通过对其进行梳理分类，对电视剧市场制作主体准入、电视剧产品内容准入以及境外电视剧产品准入三个方面的政策进行了研究。
【关键词】电视剧；产品市场；政策
【作者单位】刘菡，山东工商学院人文与传播学院；张勇，北京大学出版社。
现代文化市场是一个庞大而复杂的系统，按照市场流通对象维度可分文化产品市场、文化要素市场以及文化服务市场，划分依据是三类市场的交换对象、消费者、消费方式以及商品阶段。作为文化市场的一部分，电视剧市场也可以此为依据划分为电视剧产品市场、电视剧要素市场以及电视剧服务市场。如表1所示，本文收集了1983—2014年的95个电视剧产品市场政策，通过对政策进行梳理分类，对电视剧市场制作主体准入、电视剧产品内容准入以及境外电视剧产品准入三个方面的政策进行了研究。
一、电视剧产品制作主体准入政策
我国电视剧产品市场制作主体准入经历了从国有制作机构垄断到向社会资本开放的过程。1986年4月11日，原广播电影电视部下发了《关于实行电视剧制作许可证制度暂行规定的通知》，明确提出自当年6月1日起，所有的电视剧制作单位在向中央及地方电视台出售、交换和赠送电视剧时，必须持有电视剧制作许可证。
1995年，《电视剧制作许可证管理规定》规定：省会市级（含）以上电视台（或）电视剧制作中心、电影制片厂、音像出版单位和有专门制作电视剧机构的专业宣传、文艺单位，能够申请长期许可证；除此之外，上述单位和获准的影视制作单位，能够申请临时许可证。
2003年，原国家广播电影电视总局首次向8家业绩良好的非公有制制作机构核发了《电视剧制作许可证（甲种）》，这种稀缺资源对非公有企业的分配，标志着电视剧制作领域正式向社会资本开放，是政策逐渐放宽和电视剧市场扩大的表现，亦是中国电视剧市场从无序走向规范的信号。
2004年，《广播电视节目制作管理经营规定》出台，该规定明确提出了国家鼓励境内社会组织、企事业机构（不含在境内设立的外商独资企业或中外合资、合作企业）设立广播电视节目制作经营机构或从事广播电视节目制作经营活动。原广电总局统一印制有效期为两年的甲种许可证与有效期不超过180天的乙种许可证。通过两种适用范围和有效期不同的许可证区分管理电视剧制作机构。同年6月25日， 16家民营影视机构获得了《电视剧制作许可证（甲种）》。
二、电视剧产品内容准入政策
电视剧产品的意识形态属性是我国广播电视行政部门管理的重要方向，在电视剧的制作、播出等环节通过备案、审查等手段，实现对电视剧内容创造的有效引导和管理。
1.电视剧题材规划政策
电视剧题材规划是国家新闻出版广电总局实现科学管理的一项重要手段，通过对不同题材电视剧的有效规划，能够从整体上把握创作导向，繁荣电视剧市场。
（1）电视剧题材分类
为统一电视剧的题材分类标准，量化各类题材比例，掌握全国电视剧创作的题材态势，国家新闻出版广电总局结合电视剧投拍备案公示管理办法的实施，结合年代背景和具体的电视剧内容，对电视剧题材的划分进行了统一分类。 通过多年的探索和发展，我国的电视剧类型和题材较以往有所拓展。纵向层面，贯穿历史、现在和未来；横向层面，从家庭生活到政治经济，从革命故事到都市情感均有所涉猎。角度广、挖掘深也为我国电视剧市场的发展注入了新的血液。
（2）电视剧备案管理
我国电视剧在拍摄之前创作人员须填写《拍摄制作备案公示表》，交由上级主管部门备案审核，国家新闻出版广电总局进行备案公示。
2006年之前，我国电视剧题材规划立项管理是一项行政审批项目，国家实行总局和省级分级管理，行政主管部门通过对题材规划提出指导性意见影响重大题材电视剧的生产制作。除此之外，配合重大纪念活动的电视剧规划，一方面国家会作为任务下达给各个国有制作单位，另一方面由于该类项目在播出上有保证，民营制作公司也会积极筹划参与。
2006年是我国电视剧题材规划立项变革的一年。这一年，原国家广播电影电视总局下发了《电视剧拍摄制作备案公示管理办法》，将从前的行政审批改为备案公示。之后在2008年，《关于进一步加强和规范电视剧月报备案管理的通知》和《广电总局办公厅关于重大题材电视剧批复改为网上公示的通知》连续出台，对电视剧变更重要内容等事项做出了具体规定，并且将通过审查的重大电视剧由批复改为网上公示。2013年9月，《电视剧拍摄制作备案公示管理办法》的颁布，对申报电视剧拍摄制作备案公示需要提交的表格，从字数、内容到形式做出了具体规定。相关政策的演进简化了程序，下放了职责，推进了电视剧管理工作更加高效、公正和公开。
电视剧拍摄制作从“审批”改为“备案”，不仅是政策手段的变化，而且是政策理念的转变，将从前由政府管理和选择的题材规划，更多地交由市场自我选择，减少了政府对电视剧生产制作企业的行政干预，实现了简政放权。通过政府公示的平台，企业自行判断把握市场情况，通过竞争机制自我调控，在内容生产领域更多依赖市场自我调节，减少因内容题材重复撞车造成的资源浪费，降低投资风险。
2.电视剧内容审查政策
1999年4月7日，原国家广播电影电视总局颁布了《电视剧审查暂行规定》，这一规定标志着我国电视剧管理领域正式引入审查制度，改变了以往由电视台自行审查电视剧内容的审查方式。2000年6月15日，《电视剧管理规定》通过提升法律层级再次重申了电视剧审查制度。此后，2004年颁布的《电视剧审查管理规定》将之前的暂行规定上升为部门规章。几个规定的先后出台，对电视剧审查规定的细则进行了调整和完善。2006年5月24日，针对电视剧内容制定的《电视剧内容审查暂行规定》颁布。同年11月14日，《电视局审查管理规定》发布补充规定，补充内容主要是对香港和澳门演职人员参与拍摄的国产电视剧做出了有关规定。2010年，为了适应电视剧产业快速发展的形式， 5月14日颁布的《电视剧内容管理规定》针对电视剧内容管理的范围、程序和具体办法变化对电视剧产业管理提出的新要求，从法规角度及时廓清并做出了明确规定。其中从内容管理的角度，对电视剧备案公示、内容审查、发行以及播出做出了规定。在内容的修订上更加注重未成年观看电视剧权益的保护，并且对电视剧播出管理中已经实际应用的管理手段和方法通过部门规章予以确立。
除了对内容审查制定相关政策，2004年颁布的《电视剧审查管理规定》，还通过审查机构及标准的设立，明确设立电视剧审查委员会和电视剧复审委员会，以及不同级别行政部门设立审查机构的权限和职责；2006年，《电视剧内容审查暂行规定》除了对电视剧禁载内容做出规定，还对电视剧的一些基本构成元素做出了要求，这些内容细化至语言、画面、音乐以及音响等，将以往较为笼统的禁载内容具体化，使得规定更具可操作性。
三、境外电视剧产品准入政策
在任何一个国家，本土文化保护和文化安全都是政策中不可或缺的内容。通过对引进剧和合拍剧的内容审查和管理，可以使引进的境外电视剧在内容上与我国对电视剧的要求保持一致，同时保证引进剧在价值观念上与国家意志的主要导向相吻合。
1.引进剧准入政策
在我国，包括中央台、省级台、省会台在内的三个级别电视台都对国外电视剧拥有引进权，但在数量上有比例限制，央视拥有自主引进权。根据公共利益的需要，各电视台引进电视剧在类型、题材、国别、地区等方面都有规定。
1990年颁布的《关于引进海外电视节目管理的暂行规定》对境外剧引进、播出的题材内容做出了具体规定。此后随着与境外影视机构合作的机会增多，1994年颁布的《关于引进、播出境外电视节目的管理规定》，在此解释之上加入 “以及境内影视机构与境外影视机构或其他机构合作摄制的供电视台播出的各类节目”。将合作摄制的电视节目也纳入了境外节目的范畴。
1997年，国务院颁发《广播电视管理条例》其中明确规定：“用于广播电台、电视台播放的境外电影、电视剧必须经国务院广播电视行政部门审查批准。”此后原国家广播电影电视总局又于2004年出台《境外电视节目引进、播出管理规定》，再次明确要求，由省级广播电视行政部门负责本辖区内境外影视剧引进的初审，原国家广播电影电视总局负责境外影视剧的审批。
对境外电视节目的审批，政策充分考虑了互联网在电视剧播出环节发挥的重要性，在互联网视听初步发展的2007年，网络视听行业的基础性管理文件《互联网视听节目管理规定》颁布，该规定提出“用于互联网视听节目服务的电影电视剧类节目和其他节目，应当符合国家有关广播电影电视节目的管理规定”。其中就包括以网络渠道传播为主的境外影视剧。
2007年出台的《广电总局关于加强互联网传播影视剧管理的通知》，更是直接点明：“用于互联网传播的影视剧，必须符合广播电影电视管理的有关规定，依法取得《电影片公映许可证》《电视剧发行许可证》或《电视动画片发行许可证》。”
2012年2月，《关于进一步加强和改进境外影视剧引进和播出管理的通知》要求境外影视剧的长度原则上控制在50集以内，并且不得在黄金时段（19：00—22：00）播出，各电视频道每天播出的境外影视剧，必须控制在该频道当天影视剧播出时间总长度的25%以内。这一通知从引进数量和播出时间两个层面再次收紧了对境外影视剧的管理。同年7月出台的《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》，明确规定所有在网络上播出的影视剧，在广播影视行政部门备案公示程序之后，还需取得《电影片公映许可证》、《电视剧发行许可证》。
2014年，国家新闻出版广电总局下发《关于进一步落实网上境外影视剧管理有关规定的通知》：通知要求所有在网络上播出的境外影视剧必须取得相关资质，这一要求填补了境外影视剧在网络传播资质上的政策盲点，也改变了网络渠道引进、播放境外影视剧的经营结构。尽管如此，该规定中要求由省一级影视主管部门审核视频网站拟引进的境外影视剧，由总局审批到省级主管部门审核，从行政管理角度看，是总局下放行政审批权的切实举措；从行政管理机制上看，这一规定将传统的电视台渠道和网络渠道传播境外影视剧的引进审批放在了两个不同的层级，政策有所放宽。
2.合拍剧准入政策
在我国的电视剧市场上，合拍剧方面的政策，从表2可以看出，自1995年颁布《中外合作电视剧（录像片）管理规定》起，我国就针对合拍剧下发了多个规范性文件。
近年来，随着政策限制不断放宽，合拍剧在我国电视剧市场中数量有所增加，由于内容和语言优势，受到观众的广泛欢迎。合拍剧一方面繁荣了市场，为电视剧制作提供了不同的制作方式和创作思维，注入了新的活力，但是与此同时，由于创作时外资的进入，不可避免地会渗透和传播国外的文化和意识形态，因此我国对合拍剧的管理政策态度一直较为谨慎。政策在合拍剧的制作资格、演职人员参与数量以及播出时间的管理上都有较为明确的规定，尤其是在黄金时段的播出限制以及数量和长度上的控制。虽然对合拍剧有着较为严格的规定，但是随着我国文化实力的增强和外交的深化，我国也在保证有效控制的前提下适度放松了对合拍剧的要求。2007年11月，为了促进两岸的文化交流与合作，原国家广播电影电视总局副局长田进发布重要讲话，提出调整大陆与台湾合拍电视剧的相关政策以适应两岸文化交流合作发展的新要求：一是经大陆主管部门审核，两岸合拍的电视剧可以在播出、发行和参展等方面与大陆生产的电视剧享受同等待遇；二是由省级广播电视行政部门负责有台湾演职人员参与的电视剧剧完成片的核准工作。政策的调整简化了台湾演职人员参与生产电视剧的核准程序，提高了电视剧的生产效率，同时也传达出对台湾电视剧创作力量的鼓励和肯定，为两岸电视剧生产的合作提供了更加有利的平台和机遇，实现双赢。
电视剧作为收视率相对稳定的节目形式，受众被动接受传播内容，收视对象以家庭为单位，传播效果广泛而直接。电视剧的内容对电视观众的价值取向、审美要求，以及心态等方面至关重要。积极健康的电视剧能够陶冶情操，鼓励人们向善。反之，充斥着暴力和色情、恐怖的内容就会给社会带来负面影响。因此在我国文化市场的各种产品形态中，对电视剧的内容管理和审批也最为严格。通过政策梳理可以看出，政策对产品制作主体的准入逐步放宽，但是对产品内容保持了一贯谨慎的态度，并且在对引进剧的数量和播放时间以及播放渠道等方面的管理日趋严格。
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