民以食为天。粮食是人类生存的第一需求，粮食问题更是关乎国家安全、世界和谐的头等大事，是人类永远无法离弃的战略产业。2006—2008年，粮食短缺问题变成了一个全球性的现实问题，粮食价格的螺旋式上升也超出了许多国家的承受能力，最终爆发了全球范围内的粮食危机，引发了各方对粮食安全的关注。
粮食安全与粮食危机
的概念与现状
目前世界各国政府和研究机构广泛认同联合国粮食及农业组织（FAO）对于粮食安全的定义，即所有人在任何时候都能获得充足、安全和富有营养的食物，满足其积极、健康生活的膳食需要和食物喜爱。这一定义包括三个内容：确保足够数量的粮食（数量安全）、确保所有需要粮食的人能获得粮食（经济安全）、确保所有人能获得有营养的粮食（营养安全）。
粮食危机就是指全球性的粮食短缺、产量锐减、价格涨幅过快，以至造成全球范围内的粮食恐慌，粮食安全无法得到保障。世界范围的粮食危机通常具有粮食价格上涨幅度大、持续时间长、涉及范围广和影响强度烈等特征。
在人们脑海中至今记忆犹新的是2008年的粮食危机。仅2008年前八个月，全球粮食价格上涨超过50%，多个非洲国家喀麦隆、科特迪瓦、布基纳法索等相继发生“粮食骚乱”，全球25个国家因粮食短缺而引发国内动乱，造成人员伤亡。
2012—2013年度，全球粮食价格再次出现大幅波动。2012年前半年，粮食价格快速上涨，所幸的是，主要农作物价格在后半年有所回落，没有引发如2008年般的粮食危机。2013年度，尽管遭遇了粮食价格波动、地区政治不稳定、欧洲经济危机持续、严重的自然灾害（如美国中西部和东欧的严重干旱）等影响，但粮食安全状况大体上保持了稳定。
英国经济学人智库对全球107个国家的粮食安全进行了评估，开发了全球粮食安全指数（Global Food Security Index GFSI）。根据该安全指数，2012—2013年度的世界粮食安全形势基本稳定，不会出现严重的粮食危机。从区域划分来看，粮食安全指数排在前25位的绝大多数为欧美发达国家，美国居首位；排在后30位的大多是非洲国家，刚果民主共和国排在最后一位；亚洲国家中，除中国（第42位）、中西亚国家和一些东南亚产量国表现平平外，还有如尼泊尔、孟加拉、塔吉克斯坦等国都需要重视粮食安全形势。[1]（见下图）
全球粮食安全指数表明，政治稳定和民主改革有利于粮食安全的提高，如缅甸和斯里兰卡，而腐败则会导致粮食安全处于危险的境地。新兴市场的城市化促进了粮食安全水平的提高，排名中62%的国家日蛋白质消耗量高于2012年，缅甸居首位。
但值得注意的是，2013年度的粮食价格尽管有所回落，但仍旧高于前几年，对粮食安全构成了潜在的威胁。除此之外，一些发达国家国民收入的下降在很多方面影响了粮食安全，如希腊的GDP下降了20%，导致该国在粮食安全指数中的排名下滑6位。同时，不稳定国家的政治冲突也会降低粮食安全水平。马里、也门和叙利亚的指数在排名中分别下降了14、7和7位。暴力冲突不仅影响政治稳定，也不利于GDP的增长、道路基础设施的建设、饮用水的获取和食物提供能力的提高。[2]非洲国家因农作物单一、粮食进口依赖度大、腐败多发、政治不稳定、天气变化多端等诸多原因，存在粮食安全的隐患，这些都为解决粮食危机提出了很大的挑战。
世界粮食危机的成因
一、粮食供给不足
2007年以来，在世界耕地面积减少、极端气候出现、农业生态环境变化的影响下，世界农产品产量大幅下降。2010年的小麦总产量比上年有所下降，降幅达5%。在2011年达到峰值后，又于2012年下跌，跌幅为5.7%。[3]2012年7、8两个月，美国农业部连续将2012—2013年度美国玉米产量大幅下调4700万吨、5500万吨，降至2.74亿吨，比上年产量下降12.8%。受其影响，全球玉米产量由最早预计的9.5亿吨下调至8月的8.49亿吨，比上年度下降3.17%。
除此之外，粮食的高消耗也导致了粮食供应量的不足。粮食的高消耗，一是由发展中国家粮食消费结构的变化所引起，二是因为某些国家发展生物能源，形成了汽车与人争粮的现象，造成了全球粮食供应市场的匮乏。2012—2013年度世界谷物库存量与利用量之比为21%，比2011—2012年度下降近两个百分点，2013—2014年度预计将有所回升，比2012—2013年度上涨近四个百分点，但主要粮食作物小麦的库存量与利用量将仍在26%以下，比2011—2012年度23%的历史低点仅高出两个百分点左右。而发展中国家的谷物库存量虽将有所上升，量比仅为6.2%，而发达国家的量比将为37.4%。发展中国家的粮食贸易额度呈现负增长，为-14.2%。粮食危机的潜在因素依然存在。[4]
二、粮食价格的上涨
粮食价格主要受到粮食供求关系的影响，但是在当今世界，除供求关系外，主产区国家的粮食政策、生物能源的发展、传统能源价格的持续高涨（传统能源影响燃料和农用化学品价格，决定农业生产成本，间接推动粮食价格上涨）、美国的量化宽松政策和美元的贬值、发展中国家经济的快速增长、国际粮食市场的垄断等等都会影响世界的粮食价格。
粮食价格的上下波动如果超出了许多国家的承受能力，便会导致这些国家内部发生暴动和骚乱，在很大程度上可以引发世界范围的粮食危机。2006—2008年的世界粮食价格飞速上涨，据统计，从2006—2008年粮食价格上涨了80%，到2008年3月，大米价格达到19年来最高，小麦价格创下28年来最高。4月11日，联合国粮农组织警告称，由于粮食价格飙升，粮食骚乱已经在数个非洲国家、印尼、菲律宾及海地等国家发生，墨西哥、也门等33个国家面临“社会动荡”，37个国家面临粮食危机，如果全球粮食大国不采取有力的措施抑制粮食价格，“粮食骚乱”有可能进一步蔓延。纵观世界历史上的几次粮食危机，危机爆发的路径通常是粮食价格上涨—粮食骚乱—粮食危机，因此，管控粮食危机的第一步是调控世界粮食价格。
三、农业产品与工业产品价格之间的剪刀差
世界粮食危机的深层原因还在于农业产品与工业产品价格之间的剪刀差，农产品价格低于其价值，而工业品价格却高于其价值，二者之间的价格之比长期低下。20世纪70年代石油危机之后农产品和工业产品之间的剪刀差呈扩大状态。20世纪60年代以来，全球的耕地面积几乎没有增长，世界人口同期却增加了一倍，对粮食的需求也成倍增长，粮食供应短缺。但是农产品和工业产品之间价格的剪刀差损害了农民的利益，导致他们丧失农业生产的积极性，影响粮食的产出。同时，工农业产品价格之间的剪刀差也使得资本对农业敬而远之，农业科技投入少，政策关注度低，发展速度缓慢，在耕地面积无法有效扩大的情况下，单位面积产量的提高遭遇瓶颈。长此以往，全球粮食将供应短缺，价格上涨，如果情况严重，便会爆发粮食危机。
四、粮食属性的变化
粮食具有公共物品、商品、金融、能源、政治和外交等五种属性。几千年来，粮食属性基本固定在公共物品和商品上，偶尔也赋予其政治和外交的属性，但在当代世界，粮食的属性逐渐向金融化和能源化转变。如美国推行定量宽松货币政策，导致国际资本投机炒作粮食期货甚至囤积现货，粮食供应短缺，推高粮食价格。为躲避粮食涨价给下游企业带来损失，一些国际食品巨头纷纷利用金融衍生品对冲风险，造成了粮价的波动。同时，随着全球能源紧缺，粮食也逐渐能源化，许多国家纷纷推出生物能源战略，出现机器与人争粮食的现象，极大地影响了世界粮食市场的稳定。而如今，许多国家还将粮食看成是外交谈判中的一种武器，如美国通过对朝鲜的粮食援助，换取朝鲜在发展核武器方面的妥协。
2007—2008年度世界粮食总产量创历史新高，然而2008年却出现全球粮食危机，其中很重要的原因恰恰在于跨国粮食垄断集团（商品性）、金融投机公司（金融性）和生物能源政策（能源性）所表现出来的这种粮食属性的变化。
五、国际粮食价格的垄断
发达国家在世界粮食市场上力推自由贸易体系，利用本国的农业优势和跨国公司的销售网络，创建不公平的世界粮食体系，垄断世界粮食价格。发达国家大都实行大农场作业，粮食种植高度机械化，而且国家对粮食种植实行高额补贴，粮食价格远低于许多发展中国家，发展中国家自产粮食不如进口粮食实惠。于是，发达国家的粮食跨国企业（ABCD：美国阿丹米、邦吉、嘉吉、路易达孚，前三家都是美国的公司），利用其粮食流通乃至零售网络，以较低价格向世界市场倾销粮食。许多国家的粮食消费开始严重依赖进口，粮食主权逐步丧失，粮食定价权也逐步垄断在发达国家的跨国公司手中。跨国公司通过农产品市场的价格上涨及产业链整合实现超额利润。2007—2008年世界粮食价格上升，各跨国粮食公司纷纷获利，而粮食价格的上涨并没有给农民带来丰厚的收入，反而令其更多地丧失社会、文化和经济地位，更加依赖跨国公司，跨国公司进而将更深入、更全面地控制世界粮食市场：从种子到餐桌，从农业到工业，从经济到政治。正是发展中国家与发达国家在发展农业政策上的这种差别，拉大了二者在粮食生产能力上的差距，降低了发展中国家抵御粮食危机的能力，一旦发生粮食进口减少、粮价上涨的现象，便会造成粮食短缺恐慌进而影响社会稳定，如果遭遇长时间的粮食短缺和粮价上涨，世界范围内的粮食危机便无可避免。
应对粮食危机的对策建议
在国家安全战略中，粮食安全与能源安全、金融安全并称三大战略安全，可见粮食安全在国家战略中的重要性。解决粮食安全问题，各国应在以下几个方面加强国际合作。
一是加大农业投入，加强农业科技的国际合作。重工轻农的现象无论在发达国家，还是发展中国家中都比较普遍，形成了工农业产品价格之间的剪刀差，为粮食危机埋下伏笔，所以各国一方面应加大农业投入，扩大粮食产量，保证粮食储备，提高危机应对能力，另一方面，针对当前耕地面积减少，农业灌溉用水增加，土地单产数量无法提高的现象，科学家们还应经常开展农业科技的国际合作，在沙漠农业、种子改良、激活土壤等方面进行积极研发。例如，研发安装在地下的土壤感应器，达到精确种植；重新利用废弃的土地，增加耕地面积；利用咸水资源在沙漠里种植食物等等。
二是发展小规模农业。小规模农业指的是抛弃以往那种为了产量而不惜一切代价的农作方法，主要考虑的是对环境和社会所造成的影响。因此，小规模农业被称为“生态农业”或“可持续型农业”。据调查，在农田上单纯栽种单一粮食，会导致土壤贫瘠，之后便是大量使用化肥，这不但增加农民的经济负担，还会导致农业生态环境不断恶化，使得世界许多地区的土地资源发生严重的退化。而小规模农业可以同时种植多种农作物，有效防止土地贫瘠化问题。
三是加强气候国际治理。农业生产尤其是粮食生产，靠天吃饭的局面还没有根本改变。近年来，气候变暖导致极端天气的出现，如干旱、干热风、洪涝、台风、冰雹、低温冻害、早霜等，造成大面积的粮食减产。应对气候变化对农业生产的影响，除种植耐自然灾害的作物，如在资源型缺水地区，选用耐旱品种，改革种植制度，努力提高作物需水与自然降水在时空上的一致性等之外，各国应加强全球气候治理合作，积极推动签署气候治理协议书，制定有效的减排目标，让渡部分利益，让更多的国家参与到全球治理的话语权中，加强非政府组织与国家政府协商合作，致力于从国家、地区到全球层次上解决人类共同面对的问题。
四是共同抑制过度投机，强化信息交流，提高世界粮食市场的透明度和调节能力。在粮食生产和贸易中，要抵制过度的投机，确保建立一个自由、平等的世界粮食贸易体系；要建立地方、国家和全球各级更具包容性的粮食和农业系统，以及透明和高效的国际市场信息交流平台，让所有参与者能够发挥作用；加强国家层面、地方层面和粮食小企业层面的合作，将小规模生产者纳入到农业生产价值链；在国际贸易中，建立严格的国际标准，确保粮食的充足供应和食品的安全性。
五是打破世界粮食市场的垄断。食品资源的高度集中度使得农户们不得不完全按照跨国公司设计好的路线走向越趋狭窄的生产道路，很多国家地区的农产品生产被跨国公司联盟所控制，进而使更多国家政治形势的变化控制在少数国家中。美国政府现在越来越将粮食作为一种政治资源，利用其他国家对本国粮食的依赖，达到其在全球继续称霸的目的。国际社会应该努力通过国际立法规范跨国公司行为，实时掌握市场的变化，将粮食价格上下波动的范围用国际立法的形式固定下来；有必要建立国家间的政策协调机制，在国际法框架下，确保各个地区具有代表性的国家参与世界粮食定价机制，逐步恢复发展中国家的粮食主权；各农业国家联合起来组成国际联盟，成立粮食欧佩克，参与粮食的定价，进而打破美国独霸世界粮食市场的局面，这将对稳定世界粮食市场，甚至稳定世界格局大有益处。
国际社会只有加强合作，共同应对，加大对发展中国家的支持，推动建立公平合理、持续稳定的国际农产品贸易秩序，才能保证世界粮食储备系统和全球粮食安全保障体系的有效性。
（作者系中共中央党校国际战略
研究所副教授）
（责任编辑：刘娟娟）
[1] http：//foodsecurityindex.eiu.com/Country
[2] http：//foodsecurityindex.eiu.com/Home/KeyFindings
[3] 参见联合国粮农组织于2012年12月发布的“作物前景与粮食形势”。
[4] 参见联合国粮农组织于2012年12月发布的“作物前景与粮食形势”。