摘要：农民专业合作组织作为非营利性的自治组织，在满足成员共同利益需求方面，以及在应对政府和市场失灵方面具有特殊的价值与不可替代的功效。当前我国农民专业合作组织尚处在发展的初级阶段，来自政府的支持与帮助十分关键。通过分析近年来政府对农民专业合作组织的行为，针对其存在的问题，提出改进与完善的相关措施，以促进农民专业合作组织的良性发展。
关键词：农民专业合作组织；政府行为；规范管理
中图分类号：F322 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2009)24-0067-03
1 当前我国政府在农民专业合作组织发展中的行为表现
自《农民专业合作社法》颁布实施以来，伴随着相关配套法规与扶持政策的陆续出台，政府行为逐渐向规范化方向发展，其职能与作用得到了进一步的发挥，对合作组织的发展壮大起到了积极的影响。
1.1 基本建立农民专业合作组织法律法规政策规范体系
1.1.1 法律法规体系
以2007年7月1日正式实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》为主体法，配套制定的包括《农民专业合作社登记管理条例》、《农民专业合作社示范章程》和《农民专业合作社财务会计制度》等法律规范在内的农民专业合作社法律法规体系，已在我国基本建立。通过实施该法律法规体系，围绕着农民专业合作社建立与发展的注册登记制度和财务会计制度等制度已基本建立。
1.1.2三大扶持政策
一是财政扶持政策。自《农民专业合作社法》颁布实施以来，各级政府对于农民专业合作组织的发展给予了大力的财政支持。中央逐年加大对农民专业合作社的专项资金扶持额度，2008年达到3.3亿元，2009年中央财政预算安排农民专业合作组织专项资金5亿元，比2008年增长66.7％。此外，在中央财政扶持资金的引导下，各地财政扶持资金规模也不断加大，据不完全统计，2007～2008年，省级财政扶持资金累计已超过8亿元。
二是金融服务与支持政策。2009年通过发布“四大意见”，国家层面的专项金融扶持政策基本明朗。这“四大意见”分别是：银监会与农业部联合出台的《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》；中国农业银行出台的《关于进一步加大信贷投放扎实做好粮食生产金融服务的意见》国家开发银行出台的《关于认真学习贯彻2009年中央1号文件精神持续推进基层金融业务的实施意见》和中国人民银行和银监会联合下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》。“四大意见”总的思想就是为农民专业合作组织的发展提供金融支持与服务，以期为合作社解决“资金难”的问题。
三是税收优惠政策。2008年，财政部、国家税务总局联合印发的《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》，明确了合作社的四项税收优惠政策，具体为：(1)对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税。(2)增值税一般纳税人从农民专业合作社购进的免税农业产品，可按13％的扣除率计算抵扣增值税进项税额。(3)对农民专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机，免征增值税。(4)对农民专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同，免征印花税。
1.1.3 其他配套法规
具体包括两个方面：一为豁免反垄断法。《中华人民共和国反垄断法》第五十六条明确规定，“农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为，不适用本法。”这一规定明确了农民专业合作社享有反垄断豁免，这对发展壮大农民专业合作组织具有重要意义。二是多个省份依据《合作社法》出台了针对本省农民专业合作社建设与发展的实施办法。最早颁布实施办法的是陕西省，陕西省于2007年11月出台了陕西省实施《中华人民共和国农民专业合作社法》办法，对《农民专业合作社法》实施中可能遇到的一些具体问题做出了进一步的规定，极大地促进了农民专业合作社在本地区的发展。此外，湖北省、北京市和湖南省也相继出台了适用于本省的《中华人民共和国农民专业合作社法》办法或者草案。
1.2 项目扶持与典型示范引导
政府对农民专业合作组织的产业扶持政策，主要是通过选择具有一定条件的合作社，以项目建设的形式来进行的。如在组织实施农业综合开发、农业标准化示范项目、土壤有机质提升试点补贴、苹果套袋关键技术示范项目、优势农产品新品种推广、农业产业化、一村一品、生猪和奶业标准化规模养殖小区等项目建设中，政府选择了在标准化生产、专业化服务等方面有较好工作基础，对提高农业产业化经营水平、增加农民收入有较强带动能力和示范作用的农民专业合作组织进入示范载体当中，并且在同等条件下予以优先支持。依照此路径，截至2008年底，农业部已累计安排项目资金1.15亿元，共扶持了633个农民专业合作组织。此外农业部已着手实施了新一轮的培育“农民专业合作社示范社”活动，该活动要求：每个市、县每年培育县级“农民专业合作社示范社”3～已经5个，各省从市、县级示范社中每年择优培育50个左右省级“农民专业合作社示范社”，农业部再从省级示范社中每年择优培育100个左右全国“农民专业合作社示范社”，目的在于做大做强一批产业基础牢、经营规模大、质量安全优、品牌效益高、出口能力强、服务设施全、带动农户多、社会效果好的示范专业合作社。
1.3 宣传与培训
在宣传方面政府主要进行着两个方面的工作：一是各级政府利用多种形式，进行《合作社法》及相关配套法律法规的宣传，使法律精神逐步深入人心；二是不断加强对优秀农民专业合作社及其带头人的先进事迹和典型经验的宣传，以扩大合作社的社会影响。而培训主要针对的是合作社相关人才严重短缺的问题。农业部已在提出培训原则、阶段性目标和培训方式等基础上，开始抓培训规划的实施与落实工作。
2 农民专业合作组织发展过程中政府行为存在的问题
2.1 政出多门管理失范
当前，我国政府对农民专业合作组织的指导分散在农业、畜牧、水产、农机、水利、林业、粮食、供销、科委、科协、工商联等10多个部门当中。而各个部门对合作组织都有自己的职能要求。都按照自己上级的文件规定行事，使得各个部门之间往往因缺乏协调与统一，而出现“政出多门”和“多头管理”的体制现象。而实践证明，这种体制无疑是弊端重重。
2.2 干预过度
目前，总体上看我国农民专业合作组织的发展正越来越受到政府的重视。但值得注意的是，有些地方政府行政推动过度，不是根据当地的产业发展水平、农民意愿等制定渐进式发展规划，而是以政府的力量来主导农民专业合作组织的产生与发展。如对合作社指派管理人员，或政府机关人员兼任合作社董事长、监事长等职务；在合作社业务发展过程中，
政府往往越俎代庖，在公司与合作社之间充当中介人的角色，本该由公司与合作社签订的生产或销售合同，变成由政府为公司担保或由政府代替合作社与公司签约等。
2.3 审查监管不力
对合作组织的审查不力表现在两个方面：一是对合作社的准入审查上。由于政府给予合作社财政税收方面的大力支持，一些非合作社的涉农企业通过钻资格审查宽松的空子，利用虚假材料注册登记为合作社，以套取政府的项目扶持资金和政策优惠，从而使得财政扶持资金被隐蔽性流出，而真正的合作社也遭受了侵害。另一方面表现在对试点合作社的资格评定上。由于一些地方政府只依据试点单位自身提供的申报材料来判别，没有进行充足的前期调研与实地考察，导致人选为项目试点的合作社质量低下，从而使试点绩效大打折扣，较大地浪费了国家财政资源和试点机会。而合作组织的监管不到位，则主要表现为；一方面对合作组织使用财政扶持资金情况缺乏监管；另一方面是对合作组织的日常经营情况监管不力，这都是造成当前一些地方合作组织水平低下的重要原因。
2.4 基础设施建设与信息服务不到位
交通、通讯、电力、农田水利等基础设施是我国农民专业合作组织发展的物质基础，合作组织的发展离不开这些设施的发展与完善。但由于这些设施建设资大、周期长，而国家长期以来又对“三农”发展的投入严重不足，导致了这些设施往往成为制约我国广大农村地区特别是中西部农村地区农民专业合作组织发展的决定性因素。此外，在市场经济条件下，信息不对称是交易费用高昂的重要原因。当前我国农民专业合作组织在进行农产品销售过程中，因无法掌握及时、准确的市场信息，而使得产品销售缓慢、销售价格低廉。面对这样的问题，作为以提供公共产品与服务为己任的政府，无疑存在一定程度上的失职。
3完善我国农民专业合作组织中政府行为的相关措施
3.1 明确主管部门，避免热情过度
当前，面对在农民专业合作组织管理中出现的严重的政出多门问题，需要明确主管部门，以实现对合作组织的统一管理。建议政府成立专门的农政委，主要负责对农民专业合作组织的情况调研、政策制定、组织建设和监督检察以及负责对农民专业合作组织的审核、指导、监督和管理工作。这样可以有效避免多头管理、政出多门的体制弊端对合作组织的严重影响。此外，政府要严格依照《农民专业合作社法》等相关法律法规的规定，对合作组织实行规范化管理，严格杜绝“热情过度”，从而避免对合作组织的拔苗助长和对其独立性的侵犯。
3.2 加大对合作组织的审查监管力度
对合作组织的审查，重点要做好两件事：一是对要登记为合作社的组织进行严格审查，避免一些涉农企业借假材料注册为合作社套取国家财政扶持资金与相关优惠政策，侵害真合作社利益。二是要严格入选示范合作社标准，提升示范绩效。要选择那些经营规模大、服务能力强、质量安全优、民主管理好的合作社，将其建成示范合作社，使其成为率先引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织，以引导和带动更多农民专业合作社加快发展。此外，还要加强对合作社的财政资金使用情况和日常经营情况的监管，以确保合作组织的良性运行。
3.3 持续进行教育与培训工作
人才队伍建设是确保合作组织发展壮大的关键，是合作组织制度有效供给的源泉。因此在当前相关法律政策环境都较有利于合作组织发展的形势下，政府要安排专门的财政资金，统筹规划，一方面依托农业系统培训机构重点培训合作社带头人、财会人员和基层辅导人员。另一方面要从长远考虑，依托有关院校建立合作社学院，开设合作组织专业，专门培养合作社经营管理人才，和具有专业知识的指导人员队伍，保证合作社工作指导水平的不断提高。
3.4 加强农业基础设施建设与信息服务力度
为农业发展提供所需的相关基础设施是政府的职责之一，针对我国农业基础设施较为落后的现状，一方面各级政府需加大对相关设施的财政投入力度，另一方面要充分利用和发挥市场的作用，创新农业基础设施提供方式，从而大力改善农村交通、电力、通讯、农田水利等设施条件，为农民专业合作组织的发展提供必要的物质基础。此外，政府还要加大对合作组织的信息服务力度：首先要逐步制定与实施信息服务规划，以及农村经济信息体系建设；其次要建立一支从地方到中央的农产品和农用生产资料市场信息收集与发布系统，广泛利用互联网、电视、广播和报纸等现代传媒方式，进行及时信息发布；除此之外，政府还应定期组织诸如农产品交易会、博览会、技术下乡等农民易于接受的活动，来帮助农民专业合作组织及时获得准确、全面的市场信息。
3.5 进行流通业相关改革
农产品销售难一直是困扰合作组织发展的主要问题，而这同当前的流通业状况有很大关系。我们知道，我国农民专业合作组织产生的直接动因在于，将一家一户的农户小生产同千变万化的大市场对接起来，实现农民增收。而农产品流通成本的高低，则直接影响着农户与市场的对接程度，一般而言两者呈反向相关关系。而当前，由于我国农产品流通方面的税收较重，再加上流通环节较多，使合作组织进入诸如大型超市这样的终极销售市场的门槛过高，由此不仅导致了合作组织的产品销售困难，更主要的是销售价格无法得到有效提高，这在很大程度上打击了农民加入合作组织的积极性。
3.6 构建风险防范机制
农业是个高风险的产业，不仅有来自自然灾害的威胁，更有来自市场的巨大风险。作为提供公共产品的政府要努力为农民专业合作组织的发展构建风险防范机制：首先在应对自然风险上，要把农民专业合作社及其成员纳入农业政策性保险的试点范围，增强他们发展农业生产的信心，为农民增收系上“安全带”。其次在应对市场风险上，要制定市场准入制度，并合理调控市场主体的服务行为。要注意发挥其他准公共主体对农民专业合作组织的服务与支持作用，以降低农村市场的交易费用与交易风险，提高农民的组织化程度。