【摘 要】在当前依法治国背景下，做好基层宗教工作必须提高法治化水平。现阶段，基层宗教工作存在法治思维欠缺、法治基础薄弱、信众守法意识淡薄、执法力量不足等问题。为此，必须提高基层宗教工作的法治化水平，确立宗教事务管理的“法治”精神，培养宗教事务管理的“法治”人才，加强宗教事务管理的“法治”手段，完善宗教法治工作机制。
【关键词】基层 宗教 法治化
【基金项目】安徽省社会主义学院2016-2017年度课题《提高基层宗教工作法制化水平研究》（KY2016007），安徽省委党校2017-2018年度课题《农村非法宗教活动的现状及对策建议》（QS2017036）；中共阜阳市委党校2016年度课题《阜阳市农村基督教发展现状及对策研究》（FYDXKT201616）。
宗教是人类历史上一种普遍的社会和文化历史现象，改革开放以来，宗教并没有随着科技的发展和社会的进步而走向衰弱，甚至是灭亡。恰恰相反，宗教在以各种各样的形式更加深刻地影响着我们生活的方方面面，从某种程度上来讲，基层宗教问题也是影响社会稳定和经济社会发展大局的重要问题。当前基层宗教领域新问题、新矛盾不断显现，如何以党的十八大和十八届四中全会精神为指引，如何贯彻习近平总书记在全国宗教工作会议的讲话精神，提高宗教工作法治化水平，实现依法管理宗教事务，引导宗教与社会主义相适应，是当前及今后一个时期的重大实践课题。
一、F市基层宗教工作现状
（一）F市宗教概况
1、宗教分布
F市位于安徽省西北部，地处于四省交界，人员流动较大，下辖八个县市区，共有9775平方公里，人口1014.8万，是安徽省民族宗教工作大市。目前在皖北F市进行传播的主要有五大宗教，即天主教、基督教、佛教、伊斯兰教、道教五大宗教，宗教活动场所533处（其中佛教寺庙14处，佛教固定处所3处、伊斯兰教清真寺41坊、天主教堂3座、基督教堂50处、基督教会聚点420处、道教固定处所2处），信教群众约35万人（除去每年外出务工约260万人，约占总人口4%）。总体来看，五大宗教发展不均衡，以基督教传播最为广泛，约22万信徒，占全市信教群众总数62%，且主要分布在农村，情形较为复杂；伊斯兰教约10万信徒，主要以东关回族聚集区信众较多；佛、道两教发展相对缓慢，信众约3万；天主教教徒相对较少，约3000人。各类宗教教职人员共约100人。基层宗教工作任务繁重。
2、宗教团体
宗教团体建设不够完备。市级宗教团体除天主教外，其他宗教都成立了自己的协会，包括基督教三自爱国运动委员会、基督教协会、伊斯兰教协会、佛教协会。县区级都分别成立了基督教“两会”，其他宗教团体建立相对不够完备，这与宗教信众地区分布也有关联，佛教信众以城市居民为主，各县区广大农村以基督教信众为主，其他教派信徒少，也导致宗教团体建立困难。
3、信教群众构成
信教群众以农村为主，占比约为信教群众总数的80%，全市所有乡、镇、街道办均有信教群众。男女比例约为30%和70%；40岁以下信教群众约占20%，41-65岁信教群众约占50%，65岁以上信教群众占30%，农村教徒中出现低龄化，一些留守儿童被长辈带入宗教场所，形成被动信教；信教群众中，大中专以上学历约占4%，初中以下约占90%。信教群众中低收入者和贫困户居多，近年来一些富裕起来的私营企业老板及个体户信教也有增多趋势。基督教在F市宗教事务中具有信众多、情况复杂、管理任务重的特点，具有很强的代表性。
（二）基层宗教管理机构
F市共设有两级宗教管理部门，市民委（宗教局）和五县三区民族宗教局，全市171个乡镇各配备一名专职民族工作助理员，1772个行政村各设一名宗教信息员，由各村村支书担任，作为第一联络人，基层宗教管理形成县乡村三级管理网络和乡村两级责任制。
二、基层宗教工作法治化存在的问题
当前，虽然F市宗教工作形势总体向好，党的宗教方针得到贯彻，伴随我国宗教立法不断完善，“宗教工作法治化明显加强”〔1〕，宗教活动总体平稳有序，但随着宗教市场化、国际化、网络化日益加深的背景下，基层宗教工作出现了很多新情况、新问题，其法治化进程也面临严峻的挑战。
（一）政府管理理念有待进一步转变
地方政府长期形成的“法制一行政二元模式”将宗教置于政府的行政管理而非法治之下，其错位的管理模式在实践中暴露出不少问题，不但有碍于宗教信仰自由政策的贯彻落实和宗教工作的良性发展，而且还在一定程度上增加了解决基层宗教问题的难度和成本。
1、理论与法治思维欠缺，宗教信仰自由政策落实存在偏差
第一，对宗教的特征把握不准。主要表现在：部分基层管理人员不完全理解宗教的特殊生成机理和存在的长期性，或者将其视为消极、落后、迷信、愚昧的非主流意识形态而急于消灭，在工作中急功近利，急于求成；或者忽视宗教问题的群众性，把信仰上的不同视为政治上的对立，把宗教界人士和信教群众视为异己力量加以排斥，处理宗教问题以行政手段为主，方法简单粗暴；或者忽视宗教与政治、宗教与民族、信仰自由与社会公共秩序、基层教务与宗教渗透之间的关系，看不清宗教问题的特殊复杂性，在对待宗教问题时有简单化和片面性倾向。
第二，法治思维欠缺，宗教政策法律法规的执行带有随意性。在宗教事务管理中，由于部分基层执法人员法治意识淡薄，对宗教事务不愿管、不敢管、不会管，即使管也只会用行政命令代替法治；或者认为宗教信仰是公民个人的私事，忽视其社会属性和隐含的复杂社会政治因素，导致低估宗教的消极作用，在执行宗教信仰自由政策时放任自流，甚至将非法宗教信仰也看作合法自由，对其传播睁一只眼闭一只眼，任其发展和广泛传播。
2、行政管理色彩浓厚，宗教法治治理机制亟待形成
第一，浓厚的行政管理色彩抑制了法治理念的培育。宗教管理中长期存在的宗教政治傾向，过多地突出了宗教的意识形态属性和对社会的消极作用，从而使管理者滋生了对宗教进行管控的思想。当前虽然国家倡导和推进宗教法治化，但原有的对宗教进行管控、限制的“习惯思维”仍有相当的市场，浓厚的管理思维定势导致宗教事务管理部门缺乏培育法治理念。
第二，管理主体职能越位或缺位。基层宗教事务内容的广泛性、复杂性决定了宗教管理必须形成多元主体共治的治理格局，而目前依据《宗教事务条例》第5条的规定，建立以政府宗教事务管理部门为主体，以党委政府有关部门为补充的宗教事务执法主体制度，由于缺乏相关法律法规对不同主体职能的明确规定，从而使政府相关部门因宗教事务的敏感性而不敢、不愿主动介入或很少介人宗教事务，出现了管理缺位的现象；而空缺的监管职责一旦由政府专门的宗教事务部门来承担，则又造成了其职能越位，造成“该管的不去管，不该管的管太多”这种基层管理怪象。
（二）宗教法治基础薄弱，面临制度和人力资源双重困境
1、宗教法律体系不够完善
表现在：一是宗教法治体系不健全。目前尽管初步形成了以宪法为核心，其他法律为支持，《宗教事务条例》是主体，其他行政法规、地方性法規和规章是补充的宗教管理框架〔3〕，但法律渊源不完整，宗教法规体系结构残缺，内容不全面。二是现行《宗教事务条例》颁布已十年余，有待修改和完善。这也是目前学界和基层实际工作人员的共同心声。2016年9月，各大媒体纷纷全文刊登了关于《宗教事务条例修订草案（送审稿）》说明。尽管此次做了很大的调整和改动，但送审稿一经公布，依然争议不断，问题比较集中的是，认为《条例》一方面是有相当一部分内容只规定了不允许做什么，却没有明确触犯了以后要受到什么样的处罚，比如：《条例》规定互联网宗教信息服务内容必须符合国家有关法律、法规和宗教事务管理的相关规定。但如果违反了这一规定，如何处置却没有明确。另一方面对一些问题的处理办法较轻，达不到警示或制止的作用，如第六十七条规定，擅自设立宗教活动场所的，由宗教事务部门会同公安机关予以取缔，那么针对屡教不改的行为如何处置，并没有规定。《条例》中还有多条提到依法追究刑事责任的字样，但并无具体实施意见，当案件到达司法机关，司法机关也可能缺乏处理依据。现在来看，新修订的《条例》草案已经有了很大的进步，但还有许多空白需要填补，一些内容需要改进。三是宗教团体内部的宗教规范有待健全和引导。宗教团体内部的宗教规范是信仰体系的规范制度基础，有利于宗教组织的生存和发展。就目前来看，宗教事务管理的法律法规多是侧重于建设宗教团体的社会规范，而对于宗教团体内部的宗教规范有所忽视。现有《宗教事务条例》在对宗教团体内部的宗教规范的健全与引导方面没有提出明确具体的要求，对宗教团体内部宗教规范如何有利于社会发展与社会和谐方面没有充分激发和引导，这也是提高宗教工作法治化水平亟待加强的地方。四是宗教法制建设还存在一些空白和盲区。目前宗教法规突出行政管理，忽视宗教组织、团体和信教群众等治理主体培育的立法；网络宗教治理方面还存在立法盲区。
2、基层执法主体力量薄弱
基层是宗教治理实施的主阵地，但现有执法资源配置与繁重的执法任务难以匹配，无论机构人员编制还是经费硬件设施配备，都不能适应当前形势发展的需要。目前F市一些县（市区）乡村三级宗教工作网络有名无实，综合治理主体制度也形同虚设。在宗教活动场所和信教群众广布的乡村，乡、村两级宗教执法力量就更加薄弱，基本上没有专门机构和专职执法人员，管理工作很难落地。
作为处在宗教工作最前沿的广大基层组织，承担着最大量、最日常的工作，位置重要、作用重大，但是实际职能的发挥却很不理想。县级宗教工作部门在机构改革中受到削弱，人员少，经费无保障，不具备行政执法资格。部分村“两委”班子自身建设薄弱，不敢管、不愿管、不会管、管不好的现象还不同程度存在。
3、宗教内部管理水平参差不齐
一是部分团体班子组织领导能力不强。由于宗教团体负责人年龄偏大，且班子成员较少，组织力量薄弱。特别是县级爱国团体，在服务信教群众、组织信教群众开展活动，整合资源、筹措经费、进一步发展和壮大自己方面办法不多，造成了组织活力不够，工作不到位，在信教群众中威信不高。二是宗教内部人才培养工作比较薄弱，上层人士面临青黄不接的现象。以基督教为例，个别基督教上层人士在基督教场所主持活动不多，大多数时间在外活动。三是教职人员和信教群众整体素质不高，能胜任重要岗位，政治、业务综合素质过硬的较少。
4、宗教团体自身建设和作用发挥不到位
一是部分宗教团体工作的主动性、积极性不高，桥梁纽带作用发挥的不够。一方面是因为长期以来对人才培养工作比较薄弱，特别是缺少对中青年教职人员政治素质、文化素质、宗教学识、道德人品等方面的教育，使他们在信教群众中没有较高的威望。另一方面个别团体中矛盾较多，有不团结、搞帮派现象，宗教团体的凝聚力不强，影响了正常工作的开展。二是基层政府对宗教团体建设重视不够。部分县区没有充分发挥“两会”的桥梁与纽带作用，个别县区两会长期处于筹备阶段，多年无法成立，造成管理上的欠缺。已建立的宗教团体普遍经费困难，办公条件差，多数没有常驻人员，无法及时完成政府交办的各项任务。三是宗教世俗化现象日益突出。个别两会人员存在着对本宗教教义教规不遵守、戒律松驰、制度执行不力等问题，在信教群众中产生了一定的负面影响，影响了团体的威信。
（三）信众普遍守法意识淡薄，宗教领域非法乱象严重
1、非法宗教活动问题突出
一些信教群众歪曲宗教信仰自由，不懂得“公民”与“教民”、“自由”与“义务”、“国法”与“教规”的辩证关系，不懂自由是法律范围内的自由，是符合法律规定才享有的自由。他们常常随意扩大自由的范围，认为宗教信仰自由是公民个人的私事，政府无权干涉，否则就是对自由权的侵犯。在此观念下，他们将国家对宗教事务的正常管理看作干涉其信仰，从而抵制、抗拒、躲避政府管理，如参加邪教组织，进行地下宗教传播，私下编印宗教出版物等。
2、宗教领域非法乱象丛生
一是宗教场所管理的失范。目前在F市以农村基督教私设教会聚点及私建宗教场所现象较为突出。在农村，以家庭成员或周边邻居为主要成员的私设聚会点，缺乏相关引导，管理难度大，且私设点的发起者、组织者自身素质较低，宗教学识有限，不能胜任传经布道的责任，这就给一些非法宗教思想的渗透提供了可乘之机。
当前农村基督教私设点治理难度大，容易反复。F市对于基督教私设教会聚点也进行了多次整顿，但效果并不理想。究其原因一是边远农村宗教活动场所布局不合理，信教群众过宗教生活不方便，场所合并后容易再次分开；二是基督教内部矛盾导致“两会”影响力、凝聚力下降，信教群众分裂导致新的私设点产生；三是经过治理已经归并到合法基督教活动场所管理的私设点，由于对政府宗教部门和基督教两会的管理产生分歧，重新演变为私设点；四是基督教自身的扩张需求形成新的私设聚会点。这些私建的宗教活动场所规模大小不一；资金来源情况各异；有的在外化缘，有的自己“凑份子”，有的则是暗中接受境外组织资助；管理形式也多种多样，有几个信徒合伙管理的，有信徒托人管理的，有信徒家庭管理的，还有接受境外组织遥控指挥的。种种乱象加大了基层宗教管理工作的难度。
3、宗教活动管理的失范
一是境外宗教势力渗透活动持续不断。近年来，随着对外开放的不断深入，境外宗教势力渗透活动渠道越来越多，手段层出不穷，花样翻新，受境外宗教势力操控，给基层稳定带来冲击和影响。二是部分农村宗教活动场所吸纳青少年及留守儿童加入。这些思想懵懂的未成年人，如果从小跟随长辈出入这样的宗教活动场所，逐渐就会形成被动信教。而且一旦信仰，极易成为坚定的信仰者。据一些传教人口述，他们把聚会的时间特意定在周末，就是为了把孩子们也组织起来，积极培养教会的下一代。在笔者所处的村庄，就有一位男青年从小跟着长辈信教，后经教会组织出资到专门神学院进修，成为一位职业传教人。一些农村私立幼儿园成为传教的温床，有的公然排练演出节目“我是基督的小（转封三）（上接373页）天使”，或利用暑期以夏令营、托管孩子等方式进行传教。
三、提高基层宗教工作法治化水平的路径选择
在当前宗教领域出现新情况、新问题的背景下，革新宗教管理模式，提高基层宗教工作法治化水平，应紧扣宗教特性，不能摊大饼式全面推进，应当将着力点放在以下几个方面：
（一）牢固确立宗教事务管理的“法治”精神
在法治成为治国理政方式的大背景下，“法治”精神应该成为宗教事务管理部门在处理宗教问题时的一个价值选择，在宗教事務管理中，明确宗教事务管理的价值导向，确保宗教事务管理符合法治精神。第一，宗教事务管理的立法以及规范性文件的制定是否符合法律精神，是否体现了民主参与，是否进行了必要的合法性审查；第二，制定良好的宗教事务管理法律是否得到良好的遵守，是否真正做到了有法必依、执法必严，是否体现了平等的规则；第三，宗教事务管理部门的职权运用是否合法，机构的设置是否能够有效确保法的适用与遵守等。
（二）加强宗教事务管理的“法治”手段
1、完善宗教事务管理的相关政策、法律法规、实现“有法可依”
法律、法规是对宗教进行规范管理的基础和根本，同时，也是有效引导教徒宗教行为，及其是否支持政府相关管理行为的关键。应从以下几个方面着手：一是进一步修改现有宗教法规和规章。依据情势变化，对现行宗教法律规范中没有规定，不合时宜，缺乏针对性、操作性的内容及时进行修订和规范，增强宗教立法应对社会现实、解决问题的实效；二是查漏补缺，抓紧制定新的法律、法规、规章或规定。对于网络宗教这种新的宗教传播形式加大关注，出台有效防范的法律法规，也可以在在原有宗教和互联网管理法规的基础上，可以对其进行有针对性的修改、细化；三是加快制定对于宗教团体内部的宗教规范。在对地区宗教信仰情况的调查，在国家宗教事务管理法律法规的基础上，建立和完善与地区结合的配套法律法规建设，使法律法规的管理落到实处，从而更具有针对性和可操作性。
2、要切实加强基层宗教管理机构和管理队伍的建设，明确管理职能，以确保良好的法律能够得到普遍的遵守与执行
要尽快解决基层民宗事务部门执法人员少、经费不足的问题。目前F市民族宗教工作干部36人，与全市信教群众之比约为1：10000，人数极为悬殊，管理力量相对薄弱。尤其县级宗教工作部门人员少，力量弱，与其宗教活动场所多、信教群众多、宗教工作任务繁重的局面不相适应。按照皖编办〔2007〕248号文件要求，各县市区民宗局在编人员应不低于5人，而目前F市远远达不到这一标准。同时，应加大对宗教工作的投入，充分发挥乡镇民宗助理员和村（社区）宗教工作信息员的作用，把宗教事务管理延伸到社区、乡村。在宗教工作任务重的乡（镇、街道办）、村两级指定宗教工作专职人员，以适应新形势、新任务下对宗教工作的新要求。
（三）培养宗教事务管理的“法治”人才
要实现对宗教事务的法治管理，人才的培养不可缺失。宗教事务管理的“法治”人才，至少需包括宗教管理人才、宗教职业人才。
1、宗教管理人才
培养具有“法治”观念、政策水平高、善于处理突发性事件的宗教管理人才，是实行有效管理和执行法律法规的根本。作为政府应着眼于宗教领域的长治久安，拿出足够的力量来培育这支队伍。一是要切实加强对“三支队伍”的培训培养。要切实增强教育培训工作的对象化和精细化，根据培训对象的不同情况，设计相应的目标要求和培训内容。对于宗教工作干部，既要进行理论政策培训，也要进行法律法规培训，既要进行理念思路培训，也要进行方式方法培训；对于党政分管领导，重点要讲清宗教工作形势，讲透宗教的本质、规律和社会作用，讲准宗教工作在党和国家全局工作中的定位；对于宗教界人士，要进行大范围、全方位的培训，特别是要针对中央总体部署和主要精神、宗教界的努力方向、有关宗教的法律法规以及党和政府对宗教界的要求等内容进行重点培训。
2、宗教职业人才
宗教职业人才是宗教生活实践的组织者和负责人，他们既是宗教生活的实践者，宗教文化的传承者，也是宗教活动和宗教文化方向的引领者。目前这支队伍还处于自发、松散和游离的状态。国家在宗教职业人才的培养上，应花大力气给予关注。如目前许多街道、社区、宗教信仰场所的负责人年龄大、文化水平偏低，对于党的宗教方针政策理解粗浅，对宗教信仰如何主动与社会主义社会相适应的认识不够。所以，对宗教场所负责人的培训非常重要，应对他们多传达国家有关宗教信仰管理的政策和要求，使他们掌握政策，学会管理。对宗教活动的组织者和负责人也应关注和培养。使其所组织和从事的重大宗教活动和仪式，在法律和政策范围内开展；使其能自觉抵制异端邪说，当境外组织利用宗教对我国进行渗透等非法活动时，他们能够及时发现，并及时向有关部门反映。
（三）完善宗教法治工作机制
第一，构建规范有序的权力运行机制。具体而言：一是合理划分不同层级事权，建立与事权相匹配的宗教执法力量，解决权力截留和责任下移、基层执法力量薄弱问题；二是理顺宗教执法权力配置不当问题，通过宗教法制的立、改、废，重新配置行政权力，形成宗教事务部门和其他有关部门各司其职、相互配合、齐抓共管的治理格局。
第二，建立科学合理的宗教事务联动工作机制。在当前宗教综合执法体制尚未建立，人、事不匹配的情况下，只有建立具有现实操作性的党委领导、政府主导、宗教事务管理部门与政府相关部门统筹协调、信息共享、措施互补、机制衔接的宗教事务联动工作机制，如宗教事务信息通报制度、重大问题联合办公制度、联席会议制度、违法案件移送制度、行政执法协助制度，才能发挥治理合力的作用。
第三，完善基层宗教管理网和信息网机制。一方面要充分发挥县、乡宗教工作领导小组、村管小组的作用，确保宗教工作层层有人抓、有人管。要建立健全责任制，把宗教工作纳入到各级各单位的责任目标中。要在党委、政府的统一领导下，充分发挥有关职能部门的作用，利用基层管理网络的优势，确保宗教领域和谐稳定。另一方面要不断加强基层宗教信息网建设。利用信息网和信息员对辖区内宗教方面的动态，尤其是对非法宗教活动和一些苗头性、倾向性的问题做到及时发现、及时掌握、及时上报，对于青少年及留守儿童入教现象，要进行干预。信息员要协助做好辖区内涉及宗教方面不稳定因素的排查调处工作和宗教政策及法律法规的宣传教育。建议在宗教工作重点村由村支书或村长担任宗教工作信息员，要做到底子清、情况明、反应迅速。同时建议在公安系统各分局派出所设置专门机构，安排专业人员，专职负责国保和宗教安全保卫工作，以适应新形势下对宗教安全工作的新要求。
总之，宗教是一种长期存在的复杂的社会文化现象，实现对宗教的法治化管理，提高基层宗教工作法治化水平，是政府管理者必须面对的一个现实问题。对该问题的思考，有利于基层宗教信仰文化生态格局的稳定，对于最大限度地消除宗教信仰的负面影响、实现基层的和谐稳定具有重大意义。
参考文献
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[3]何虎生.依法治国与依法管理宗教事务理念的确立[J].中国宗教，2014（12）：22.
作者简介：张晓洁，中共阜阳市委党校马列教研室讲师。