摘要：当下，我国政府在干预股票市场的过程中起到积极作用的同时。其不可避免的缺陷也凸现出来，如何在法律的框架下规制政府行为，克服其缺陷将对我国股票市场平稳健康的发展起到举足轻重的作用。本文通过在宏观层面对政府权力干预股票市场的宏观法律体系的设计，在微观层面完善信息披露制度和操作层面制度实施保障机制的构建，以避免中国政府干预股票市场的缺陷。以保障股票市场高技、安全、健康和稳定地发展。
关键词：权力干预；股票市场；综合法律调整
中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1003-7217(2007)06-0119-06
我国的证券市场用了十多年的时间走了西方国家曾用了一百多年的时间才走过的历程，发展可谓神速，这既得益于西方先进国家的理论和经验以及信息技术的飞速发展，更有赖于政府的强制性推动。因此，通过政府的努力，我国在市场本身还不具备建立较高层次的股市的情况下，以法律法规以及相关政策的形式构建了中国股市的制度框架。
一、中国政府干预股市的合理性分析
(一)中国股市的发展与运行过程中，制度因素起决定性作用
股市作为一项制度安排，是通过一系列的制度变迁形成的。股市的运行和功能的发挥是市场参与者共同行为的结果，同时，市场参与者的行为又受制于既定条件下的制度安排。政府和交易所等市场的发动者、组织者和建设者，对市场的管理、调控和培育是以各种层次的制度供给实现的，即通过制度变迁改变市场主体的行为，进而使市场运行的结果和功能达到预期的目标。
我国自上世纪90年代初成立上海、深圳证券交易所，开始实行证券场内集中交易，用十几年的时间取得了发达国家花费上百年时间才取得的成绩，截至2007年9月底，我国证券市场达到拥有25万余亿元总市值、1517家上市公司、1.26亿投资者的市场规模。这是强制型制度变迁的结果，因为如果没有执政者观念的转变和允许市场形式的存在，这种机制在计划经济条件下是不能得到发展的。因此，这种机制不是在计划经济条件下由民间发育起来的，而是先有执政者的制度改变，才有这种机制的出现。
(二)中国股市的发展历程中，政府干预起到了积极的作用
中国改革往往采取“先试点后推广”的办法，因此试点地区或城市的地方政府，事实上拥有中央政府赋予的权威，有较大的自由度实施自主的、积极的制度创新。地方和中央政府通过推广机制、提升机制和纠正机制推动股市规模的扩大和地位的提高。
第一，1993年，中央政府有意识地在全国范围内分配上市资源，使深沪股市迅速发展成为全国性市场。1996年以后，中央政府的推动作用更为显著：(1)通过将股市纳入国家中长期发展规划，明确股市的发展战略和建设方针，极大地坚定和鼓舞了市场参与者的信心；(2)通过推动大型国有企业上市，股市拥有了一大批关系到国计民生的上市公司，从而在国民经济中占据了重要地位。实践证明，中央政府初步介入股市的1993年，以及全面介入股市的1996年，都是股市规模迅速扩张的时期。特别是1996年以后，股市在中央政府有意识地推动下，发展空间得到极大的拓展，层次和地位迅速提高。
第二，政府干预有效地加强了股市的风险管理，避免了股市发展的大起大落现象。
海外股市的发展历程表明，股市的大起大落或股灾的发生，从来就是与中央政府管制不足相联系的。例如英国的南海泡沫事件之后，英国股份经济和发展滞后了一个世纪。美国有1929年大股灾，致使国家经济几乎全盘崩溃，在整整四分之一个世纪中，投资者闻股色变。仅从20世纪80年代以来，新兴股市就发生过印尼、印度、香港和台湾的股灾，不同程度地破坏了整个经济体系的稳定。所以，股灾过后，中央政府无一例外地加深了对股市的介入。中国股市能够避免破坏性股灾主要是因为中央政府切实履行了管理职责。一方面，中央政府积极而又稳妥地规定和调整着股市发展的方向和界限。中国政府对于整个经济转轨，奉行了渐进式的改革战略，取得了世所公认的成就。这种战略反映在股市中，就是始终坚持先试点后推广、先规范后发展的原则，如果没有足够把握，决不放松管制。另一方面，中央政府对于股市危及社会经济稳定的可能性和迹象，始终保持高度的警觉，并坚决地采取一切制度供给和行政调控手段，防患于未然。从总体上看，中国股市一直循着稳定发展的轨迹，从未对整个经济体系造成过严重破坏。
第三，迅速建立了统一的全国性市场，节约了市场建设成本，同时为股市的规范和高效运行奠定了良好的基础。
从1991年开始，中央政府通过把全国的股票交易集中到深沪两个交易所，既避免了重复建设带来的巨大资源浪费，又便利了中央政府对股市的管理，避免了混乱无序现象。在海外股市的发展史上，交易所的布局大多经历了从分散到集中的过程。例如，1850年，美国有250家股票交易所，而目前只剩下8家。到20世纪80年代以后，随着世界经济的一体化和交易通信技术的发展，集中过程出现了加速的趋势。例如，1986年，香港四大交易所合并为香港联交所。90年代初，法国将七大交易所合并为巴黎交易所。1993～1994年，德国的八大交易所统一为德国交易所。中国地域广大，在股市的发展初期，很可能像目前的俄罗斯那样，涌现出上百家交易所。但中央政府强有力的介入之下，站到了时代的前沿，深沪两个股市均发展成为全国性市场，同时又保留了适度的竞争。
二、中国政府权力干预股市过程中的缺陷
(一)政府对股市的全面干预，直接造成了政府本身制度供给的非有效性
依据新制度经济学原理，强制性制度变迁往往违背了一致性同意的原则，导致某些团体和个人为实现自身的利益，采取了“上有政策、下有对策”的态度，对付政府的制度安排。其次，市场主体的公有制性质所带来的治理结构的缺陷，造成其违规操作的倾向。有令不行，有禁不止，是中国股市中相当普遍的现象。证券从业人员不得炒股的规定，禁止内幕交易和信用交易的规定，对证券商自营行为的详尽限制，违反者比比皆是，已是股市中公开的秘密。1996年10月开始，政府大量风险管理措施的推出，一直没能平抑股市，最后只能靠《人民日报》特约评论员文章，以非常手段达到目的。随着经济市场化程度越来越高，股市规模越来越大，市场在行动状况与政府的意图发生相背离的状况时有发生，而市场自身的能量不断积聚和增强，政府的驾驭能力呈下降趋势，政府制度供给的非有效性问题也日益严重。
(二)中央政府的全面介入，在建立全国性市场体系、极大提高市场效率的同时，也在另外的层面上损害了市场的效率和活力
第一，提高了市场交易费用和运行成本。
新制度经济学指出，制度、交易费用和市场效率
三者存在密切的关系。目前的上市审批制度，交易费用极为高昂。企业为了发行股票，必须求得从地方到中央、从国资局到证监会各部门的同意，从申请到实际发行上市，周期很长。加上股票的发行审批手续复杂，有关部门长期议而不决，或者意见不一致，延长了企业筹资时间，甚至错过了建设周期和发展机会。不少企业为回避这种上市成本，不得不采取买壳上市的方式，宁可牺牲自身优质资产的部分权益。1998年初买壳上市成为中国股市的新时尚，反映出目前的上市审批制度已不能满足企业的上市冲动。
第二，市场运行具有“政策市”、“消息市”的特点，不稳定性增强。
防止股市暴涨暴跌一直是政府介入的一个主要目标。从市场的运行状况来看，中央政府成功地达到了预期目的，但在大幅减弱市场内在不稳定的同时，却又加强了市场外在的不稳定性。政府每次大的介入行为，都引起了市场不同程度的波动。对政府意图的揣摩，对政府干预行为的猜测，成为中国股市投资者必须考虑的因素，对公司本身业绩的考虑往往退居次要地位，极不利于股市资源配置效率的提高。
股市是对各种政治经济事件都十分敏感的市场。即使在成熟股市中，政府的政策也会引起市场的波动。但是，中国股市中的政府干预行为，范围广，又具有实用主义色彩，有时发展到了急功近利的程度，连续性和可预期性差，对市场效率的损害更为严重。一方面，政府介入到市场各个层面和各个环节，对市场的干预必然是经常性的。据统计，1992～1995年由于政策变动造成沪市异常波动不下12次，占异常波动期的34％。另一方面，政府对市场的干预基于特定时期的具体政策目标，而转轨时期经济环境多变和经济工作重心的不断转移，注定了具体政策目标的游移不定，主要在规范和发展两极之间摇摆。因此，不仅政府的制度供给行为缺乏连续性，而且特定制度的实施力度也因时而异。
第三，从整体上看，政府过大的行政干预，导致市场资源配置功能的缺陷，股市融资有重蹈银行融资覆辙的危险。
目前，政府机关不权实质性地决定着上市资源的分配，而且对上市公司的配股行为、收购兼并和大规模的资产重组也有很大的发言权和最后的审批权。因此，股市的资金流向和资源配置，首先取决于政府的意志，而不是企业和投资者自由选择的结果。而政府的决定，主要是从特定时期紧迫的政治和经济任务出发的，市场本身的功能和效率的要求通常居于次要地位。例如，目前得以优先上市的国有企业中，有相当一部分历史包袱重，设备陈旧，盈利能力差，治理结构问题没有得到很好解决，而大量机制灵活、前景看好的民营企业，几乎不可能得到上市的机会。很显然，目前的股市资源配置机制，使股市在一定意义上成了传统计划体制下资金分配和计划投资的翻版，是由政府主导市场资源的流向。这种情况如果任其发展，中国股市有可能造成社会资源的巨大浪费，形成积重难返的结局。
总之，当股市的基本格局、基础架构和发展路向基本定形，规模已扩展到一定程度以后，政府全方位行政干预的消极一面会越来越多地暴露出来，不仅对市场功能、活力和效率造成了严重损害，而且政府本身的意志和利益也难以有效地实现。如果说，在股市发育早期，政府的中心任务是建立市场基本格局和基础架构、拓展发展空间的话，那么，在下一阶段，政府工作的重点应该转为培育市场自我发展和自我管理机制，并以市场机制为基础，实现资源的有效配置。与此相适应，政府介入的目标和方式，都应该有一个大的转变。
三、政府权力干预股票市场的法律体系的构建
股票市场的建立和发展对于促进金融资源优化配置和资源有效利用具有重要意义，同时对社会经济的发展也具有推动作用。但是，股票市场的上述功能并非在市场形成建立之时即可发挥作用。许多国家股市发展进程中欺诈行为、市场操纵、内幕交易等违规违法行为都曾普遍性存在，其中政府的适度介入和干预是不可或缺的。所以，对于政府行为而言，我们认为应当从宏观与微观及制度实施的保障机制三方面着手，构建出相应的制度框架，通过完备的立法、严格的执行和健全的监督机制约束和规范政府行为，以保障股票市场高效、安全、健康和稳定地发展。
(一)政府权力干预股票市场的宏观法律体系
第一，就宏观经济发展而言，政府主要职能应是通过提供多种公共物品满足股票市场中投资人的多种需求，在宏观上实现社会资源优化配置。所以。应以《金融安全保障法》作为政府介入包括股票市场在内的金融市场的基本法。
基本内容应当涉及：(1)政府干预的法定条件，即金融市场在受到内外条件影响处于失灵或瘫痪状态、严重影响市场信心和国家金融安全时，政府可以采用各种有效手段入市干预。(2)政府干预的法定手段，可以通过设立“金融安全保障基金”的方式，在财政预算及证券交易税中提取。其以市场手段干预作为基本方法，以各种行政干预行为作为必要补充。值得注意的是，政府的干预、决策必然以市场效率的提升和社会成本最小化作为决策依据和基本原则。(3)政府干预的法定监督，政府对金融市场的干预必须以最高国家权力机构的许可作为法律依据，并依法接受最高国家权力机构的监督和质询。全国人大及常委会可以通过设立特别专家小组等方式对政府干预行为的介入效果、手段的选择、市场影响等方面作出评估和量化考核，在此基础上安排政府退出的时间表。(4)政府干预的后果，政府采用公共基金形式介入市场后，其盈利部分应在扣除各项成本后并入公共基金中，亏损部分由累计提取的风险损失准备金冲抵，不足部分由政府特别预算资金弥补。公共基金同时应交由专业基金公司托管运作，由中国人民银行设专帐管理。
第二，建立有效的监管运作体系，推进证券市场的持续稳定发展。
监管本身是制衡的产物，我们不能因为监管的存在而放弃对监管的监管。要使我国证券市场健康有序发展，消除市场过分波动，应从监管角度人手，理清监管机构的职能和范围，建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构，适时评估市场监管效果，建立健全监管人员行为监督制度。为此，提出以下建议：
(1)建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外，还应制定其他相关市场监管法制，完善证券市场监管法律体系，监督和处罚证券违规行为，保护广大投资人的合法权益，抑制过度金融投机行为。因此，一是应抓紧制定《证券市场监管法》，弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强在监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》，明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等，从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》，对从业人员的行为进行规范。四是应制定
具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。
(2)从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式，即由一个统一的机构一中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管，监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责，还要防范和化解系统风险，对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大也构成为将其职责分解的原因。因此，从立法、执法、行政相制衡的角度出发，建议分别建立行使上述职能的机构：
立法。设立国家证券业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并，共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成，负责重大政策前期调研、政策论证、可行性分析、对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项，负责重大政策的研发。
监督。设立国家证券业再监督委员会。国家证券业再监督委员会负责对证券市场监管政策的执行进行评估及监督，负责对监管从业人员进行监督，负责对监管机关的实际绩效进行监督，并对一切违法、违规机构、人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的，由司法机关进行管辖，此时该机构参与公诉。国家证券业再监督委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业再监督机构合并，共同组建新的国家金融业再监督委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。
行政执法。行政执法职责由现存的中国证券业监督管理委员会承担。对中国证券会的机构可保留现存机构，但须改变内部机构设置，以适应职能改变的需要。改革后的中国证监会就是一个完完全全的执法机构，负责对监管对象进行监督及做出处罚，以及对监管政策向国家证券业政策制定委员会提出反馈意见。在行政监管执法中应注重市场准入管理、日常性技术性监管，以避免行业性普遍违规行为的发生，在监管中应将自由裁量权控制到最小。
依据以上内容。具体而言应尽快明确中国证监会的法律地位，立法明确证券市场监管主体的行为和职权，建立证券市场的自我监管的法律体系。
第一，尽快明确中国证监会的法律地位。从《证券法》的规定来看，国务院证券监管机构“拥有相当于国务院某个部委的行政职权。”可是，目前中国证监会的性质只是国务院直属事业单位，这就使中国证监会的法律地位与其事业单位的性质不符实，造成具有的职责经不起法律上的严格推敲，从而影响其作为证券市场主管机关应有的权威性。
鉴于中国证监会在法律地位与其性质名实相符上存在的种种问题，有人建议国务院采取两种解决方案：一是确认中国证监会的行政部门性质，改事业单位为行政部门，作为国务院下属的一个独立部委；二是另行组建国务院证券监督管理机构，作为一个独立的行政部门。笔者认为，第一种方案较为切实可行，而第二种方案则不仅需要花费很高的机构设置成本(这与国务院正在进行的精简机构的改革直接相悖)，而且还会引起证券市场管理的混乱。
第二，立法明确证券市场监管主体的行为和职权。一方面可以巩固监管主体的权威性，另一方面制定相关法律制度前深入了解和研究，以防止出现过多临时政策和行政干预，从而损害市场规则的严肃性和权威性。证券市场法律的制定要增强监管主体的宏观决策权，赋予中国证监会更大的权力，促进“公开、公平、公正”的市场环境的形成，尽量减少直接干预。同时，在法律上要明确中国证券交易所、中国证监会和中国证券业协会的职责分工，确保交易所内外部管理制度的严格执行。证监会应把归属于证券交易所的职权下放，保证交易所具有名副其实的会员制形式。
第三，建立证券业内自我监督的法律体系。我国证券交易所建立和完善自我监管法律体系过程中应当将以下几方面纳入：(一)审核批准会员资格，加强以资格审核、名额控制、资格转让为主要内容的会员管理；(二)监管各种金融衍生品的交易合约；(三)监督法律法规的遵守和执行，维护市场的“三公”原则；(四)依法公开披露市场价格信息，保证市场交易的公开性和平等竞争性，依法保护客户权益；(五)以调解或者仲裁的方式，解决会员与客户、会员与会员之间在交易中出现的各种纠纷；(六)制定和实行保证金和储备金制度，提供履约保护，担保交易履行；(七)依法行使准司法裁判权，处理交易会员的违法活动，维护交易公平及市场秩序安全。
(二)政府权力干预股票市场的微观法律体系：完善信息披露制度
《证券法》第60条规定，中期报告应于每一会计年度的上半年结束之日起两个月内编制并公告；第61条规定年度报告应于每个会计年度结束后四个月内编制并披露。实际上，在这样长的时间间隔里，很可能使一些小道消息滋长蔓延，也可能使一些关联人员利用时间差和内幕消息完成内幕交易，最终使时效性极强的信息失去披露的意义。
第一，提高信息披露的时效性。当前广大中小投资者获得沪深证券市场上市公司权威信息的主要渠道是各种证券财经类报刊，内容庞杂、散乱，信息披露容易延误，缺乏系统性和即时性。笔者认为，在互联网络发达的今天，利用电子传媒披露信息应该不失为一个及时、有效的方法，但主要问题在于电子信息服务的费用较高且服务规范也不统一，这就要求“国家建立电子系统为上市公司等证券信息公开服务，以引导信息市场降低成本，提高效率”。美国证券市场经过12年的准备，于1996年5月开始实施全国上市公司强制性电子化信息申报制度(Electronic Data Gathering Analysis and Retrieval，简称EDGAR)，该系统使得上市公司通过电子通道在30分钟内迅速报告交易所，由交易所通过信息传输系统传送给信息公司迅速进行信息披露。“它的实现使得上市公司做出申报与其信息生效并得以向公众公布这几个行为之间的时间差大大缩短，信息传播更加及时，利用公开信息获利的可能性也因此被大大降低”。
第二，进一步拓宽完善披露的渠道，加强对信息披露实施状况的监管。对有披露义务主体以及应该披露的事项的范围均应该扩大。在信息披露上始终存在着披露与保密之间寻求平衡的问题。应该说为准确披露相关事项，以便于投资者能够获取更加有效的信息，现在有披露义务的主体范围在扩大。今后在涉及特别事项的时候，还可以对主体的范围进一步扩大，比如要控股股东、实际控制人、关联人等就特定事项有信息披露的义务，以便于全面完整反映相关情况。
比如在收购兼并中就应该进一步扩大有披露义务主体以及应该披露的事项的范围。以裕兴收购方正科技为例，尽管市场人士普遍怀疑其收购实力，但并不妨碍其举牌，并使股价上涨。各国的收购信息披露制度主要由两部分组成：一是持股信息披露，二
是要约信息披露。持股信息披露制度要求股东在持股比例达到法定比例时，必须报告并披露持股意图。该制度主要是为了使投资者在充分掌握同等信息的基础上及时做出投资决策，而不至于让大股东利用其在公司中的特殊地位或资金优势而形成事实上的信息垄断并操纵股价。美国1968年《威廉姆士法案》在这方面有着比较完备的规定。
(三)制度实施的保障机制
保障机制的建立根源于以下几个原因：一是交换的复杂度。交换越复杂，那么建立保障机制就越必要；二是人的有限理性以及机会主义行为动机也促使制度实施的保障机制的建立；三是合作者双方信息不对称，这就容易导致对契约的偏离。在股票市场这种复杂的市场环境下，保障机制就是这些契约能够实施的基本前提。
首先，加入国际组织，加强国际化监督。在现实经济生活中，制度实施机制的主体一般都是国家。或者说，交换者总是委托国家来执行实施职能的，此时，交换者与国家之间就形成了一种委托一代理关系。国家能否有效行使代理职能(或实施职能)最重要的因素来自于实施者有自己的效用函数，他对问题的认识和处理要受到自己利益的影响。加入国际组织，进行国际化监督，一方面符合证券市场国际化趋势，能够降低国家监管成本；另一方面来自于国际的外部压力，加大国家无效代理行为所带来的成本。
政府管理方面包括审批交易所制度按照国际化标准要求，新品种上市标准考虑国际化要求，行使违规处罚、警告、罚款及开除会员资格考虑国际管理等；行业协会管理包括制定交易质量、数量标准和检测工作国际化，审计、监督交易者的资本财务状况标准国际化等；交易所管理包括准入机制国际化，会员资格审批标准和程序国际化，保证金、储备金制度标准国际化，合同标准、规格国际化等等。
其次，建立保障基金制度。我国证券市场，特别是股票市场获得了积极稳妥发展，但少数证券公司因违规经营、风险控制不力等原因造成的保证金缺口，仍然是制约市场健康发展的痼疾。国际成熟市场和我国证券市场的发展经验证明，建立投资者保障制度旨在保护投资者合法权益、促进资本市场健康发展的不可或缺的基础制度。
保障基金只是一种救助基金，而非责任赔偿。它对投资者参与非法股票交易和在正常证券投资活动中形成的损失，保障基金不予补偿；对投资者无辜保证金损失，也要按程序经严格甄别确认后，才能分段按比例补偿；只有在证券公司因严重违法违规或风险控制不力等导致保证金出现缺口，可能严重危及社会稳定和证券市场安全时，中国证监会才能启动保障基金使用决策程序，经过严格的审议和评估后，决定是否使用保障基金。
保障基金的建立有利于完善行业退出机制和风险公司处置，促进市场淘汰和行业结构升级，是对那些存在违规冲动或者风险控制薄弱的证券公司敲响的警钟。