[摘要]本文以首创集团全流程闭环管理内部控制体系构建实践为基础，探讨国有大型企业集团内部控制体系建设的思路和方法，力求通过内部控制体系建设与实施为企业合法合规经营提供坚实基础和保障。
[关键词]企业集团 内部控制 体系建设
内部控制是提高企业经营管理水平和风险防范能力的有效手段，也是实现企业发展战略的长效保障机制。加强企业集团内部控制体系建设，对于促进企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整、提高经营效率和效果、实现企业发展战略，具有重要意义。北京首都创业集团有限公司（以下简称首创集团）按照市国资委的工作部署和管理提升活动工作安排，精心组织，整体规划，协同推进，注重实效，构建全流程闭环管理内部控制体系，并在实际运行过程中持续完善内部控制。通过内部控制体系建设和实施，有效构筑了企业风险防控的“防火墙”，提升了集团整体管控水平，促进了集团健康可持续发展。
一、构建全流程闭环管理的内部控制体系框架
为有效解决内部控制建设中存在的体系不健全、执行力不强、考核监督不到位等主要问题，首创集团参照《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制配套指引》要求，充分结合企业自身生产经营特征，找准契合点，构建了以风险管理为重点、以业务流程为纽带、集“设计-实施-评价-整改-完善”为一体的全流程闭环管理的内部控制体系，如图1所示。
二、首创集团内部控制体系建设实践的案例分析
首创集团于2013年9月全面启动内部控制体系建设工作，历时两年，完成了集团总部及10余家子企业内部控制体系的建设与实施工作。按照全面性、重要性、制衡性、适应性和成本效益五大原则，将内部控制五要素融入实际经营管理工作当中，构建并有效实施了以风险管理为重点、以业务流程为核心纽带的全流程闭环管理内部控制体系。
（一）完善内部环境
内部环境是内部控制体系建立的基础和有效实施的保障。首创集团重点在治理结构、发展战略、社会责任、企业文化等方面完善内部环境。
1.完善治理结构。首创集团作为北京市属大型国有独资企业，根据《公司法》和《党章》的有关规定，有效發挥企业党组织在法人治理结构中的作用，在新修订的《集团公司章程》中，明确党组织在公司法人治理结构中的法定地位，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，切实形成“党委领导核心，董事会战略决策，监事会独立监督，高级管理层全权经营”的现代公司治理体系。集团总部大幅度调整了部门设置和职能分配，在战略、计划、预算、绩效管理方面的部门职责划分更加科学清晰，为集团核心产业的专业化管理、资本运作和战略协同提供了组织保障。此外，随着集团跨行业、跨区域多元化投资经营发展，进一步完善了外派董监事制度，通过向各子公司外派董事、监事，将集团公司的战略意图、战略决策通过子公司的董事会、监事会进行贯彻落实，以维护集团权益，规范子公司法人治理结构，加强对子公司经营行为的监督，降低子公司日常经营管理的风险，规避子公司的各种短期行为，切实提升企业风险预警能力和管理水平。
2.明确发展战略。首创集团明确发展战略，增强核心竞争力和可持续发展能力。十三五期间，战略定位是打造具有国际竞争力和国内领先的城市综合投资建设运营服务企业集团；战略使命是共建美好家园——为北京和全国城市居民提供优美、舒适、安全、便捷的工作生活环境服务。围绕战略定位和使命，着力推进环保产业扩张战略、房地产聚焦战略、基础设施产业巩固战略和金融产业创新战略，努力实现“第五增长极”文化创意产业的战略性拓展，并根据发展战略，制定年度经营计划，编制全面预算，逐一分解落实经营目标。
3.践行社会责任。首创集团在发展过程中，主动践行首都国企使命和社会责任，充分发挥专业化优势，为繁荣首都经济、创建和谐社会首善之区服务。加快构筑“碧水、蓝天、净土”的大环保产业格局，力争成为环保“攻坚战”主力军；带头推动京津冀协同发展，加快重点项目开发和区域合作；主动投身棚户区改造，为首都疏解发挥积极作用；以首善标准推进首都基础设施建设，提升公共服务水平；提供政策性金融服务，全力支持首都“三农”和中小微企业；创新区域化管理模式，持续改善生态环境，为南水北调国家工程保驾护航。
4.凝聚企业文化。首创集团利用近3年的时间，经过大量科学有序的工作，促进集团的企业文化建设工作上了一个新台阶。在打造企业愿景、培育核心价值、创新经营理念、凝练首创精神、突出标识标牌五个方面形成了有鲜明特色的文化要素和文化共识。编印了《首创十戒》《首创集团企业文化大纲》《首创故事精选》《首创集团员工手册》，并在集团系统开展系列培训活动，将内控思想融入企业文化、融入管理流程， 提升全体员工的内控意识，实现对内控理念的升华。
（二）构建风险管理体系
风险管控是内控体系建设的核心目标之一。首创集团将风险防范融入内控各管控要素，建立系统的风险管理体系。
1.确定风险管理组织体系。风险管理作为一项专项工作，需要有明确的组织体系保障运行。集团明确了董事会、审计与风险委员会、经理层、审计部、各职能部室在风险管理中的职责分工，各司其职，承担起风险管理的具体工作。
2.建立风险识别和评估机制。风险识别机制包括从集团层面和业务活动层面两个角度识别风险，采取定量和定性的方法判断风险因素的重要程度，从而为风险管理提供依据。风险评估机制包括集团层面由审计与风险委员会主导的“整体评估”、各业务部门层面的“归口评估”，两个层面的评估有机结合、互为补充。
3.完善风险数据库和风险控制矩阵。在对风险信息进行收集的基础上，通过系统性筛选、分析和评价所形成的潜在风险，建立集团层面风险数据库。风险评估涉及战略风险、财务风险、市场风险、运营风险、合规风险五大类一级风险指标，并细化分解为37个二级风险点和245个三级风险点，涵盖企业层面基本风险和根据内控缺陷评估所识别出的主要风险。对于重大风险与重要风险，有针对性地采取应对策略和控制措施。根据业务流程风险控制要求，建立了业务层面的风险控制矩阵，通过完善授权、审批、报告、风险预警等内部控制制度和对外投资管理制度，有效规避和防范经营风险。
（三）强化控制活动
控制活动是内部控制的核心。首创集团业务层面控制活动涵盖各项主要业务的具体控制要求，内容包括：投资管理、资金管理、融资管理、担保管理、采购管理、资产管理、财务报告及会计管理、全面预算管理、法律事务及合同管理共九个一级流程。重点从以下三个方面强化控制活动：
1.编制核心权限指引。根据分级授权的原则，明确了经营管理过程的权责分配，建立了权限指引表，其中核心权限事项53类。各级员工必须获得相应的授权，才能实施决策或执行业务。
2.规范制度流程体系。通过系统性地新建、修订和完善制度流程，规范制度流程管控体系，建立由战略计划管理、投资管理、全面预算管理等14个主流程和81个子流程的控制活动模块，明确控制类型、控制措施和工作程序。2013-2017年，集团总部和所属企业新订及修订的制度、流程和规范合计达1，400多项。其中，集团总部结合职能定位和管控要求，设计了包含17大类、3个层级、150项制度和119项流程的制度体系框架。
3.三大核心控制体系。结合总部职能定位和自身业务特点，重点对战略管控、投资管控、财务管控三大核心控制体系进行巩固和强化。（1）战略管控体系。打造首创特色的战略管控模式，构建“战略-计划-预算-考核”闭环管控体系，包含企业发展的目标和路径、分解实施计划、资金约束条件以及结果考核，并通过动态反馈调整，覆盖从战略制定、计划执行至绩效评价与考核的全过程，基本实现“从计划下达到执行监控，再到中期调整，最后到执行评价”的闭环管理，促进年度经营目标与战略发展目标的有效衔接，保证战略落地和有效实施。（2）投资管控体系。全面加强投资监管，提高投资决策科学性，有效防范投资风险。主要管控环节包括：一是优化投资授权结构，对于重大产业并购、员工持股安排等特别监管类项目报集团董事会审议前听取党委会意见，且不得快速审批；二是明确投资授权标准，细化子公司分类授权额度，依据净资产规模和业务板块类型，分别设定相对授权额度和绝对授权额度；三是改进投资审批流程，除常规审批流程外，对政府部门组织的招投标项目适用快速审批程序，对子公司决策项目、境外投资和基金类投资项目适用特定审批程序；四是设置投资负面清单，明确11类禁止投资项目和5类特别监管项目；五是引入投资信息化管理系统，完善投资项目档案，强化投资计划管理和过程监督。（3）财务管控体系。进一步规范财务基础管理制度和流程，实行全面预算管理，加强财务管控。一是提高财务工作的规范性及流畅性，健全财务制度及财务管理内容，构建并完善新的资金分析体系和集团总部资金管理报表体系，逐步推行财务信息化；二是加强集团融资管控，通过搭建多渠道、立体化的融资体系，在银企合作、权益融资、境外多元化融资、信托资金支持、定向资产管理计划等多方面取得突破进展，降低融资成本，拓宽融资渠道；三是加强集团资金集中管理，打通资金上下流通渠道，实现资金池集中管控，发挥资金集中管理效能，使集團资金资源得到最优配置，提高财务抗风险性，提升集团财务管理水平。
（四）搭建信息与沟通平台
硬件基础设施建设方面。按照“统一领导、分级管理、统一标准、互联互通”管理原则，要求总部及子企业结合自身业务特点和管理要求，开展不同类型的信息化建设。集团协同平台系统在通用办公系统的基础上，涵盖人力资源管理、财务管理、资产管理、合同管理、档案管理等集团重要管理职能的信息化管理子系统，为集团管理决策提供详实的数据支撑和保障。
信息传递和沟通方面。对内部种类繁多的信息系统进行统一整合，按照“一个整体，两个层次，归口管理，分工负责”的思路，建立集团本部和所属企业两级管理体系。依托互联网络、电子邮件、电话传真、信息快报、部门例会、专题报告等形式建立相应的信息沟通平台，收集、处理和传递内外部信息，实现信息在集团内部准确、及时的传递和共享，确保集团决策机构和员工之间的有效沟通， 避免形成“信息孤岛”。注重信息安全防范，对于涉密信息，严格按照信息授权规则和保密要求进行处理，防范泄密事件的发生。
（五）完善内部监督机制
内部监督是内控体系五要素中的最后一个要素，也是确保内控体系形成闭环管理的关键环节。首创集团通过引入自我评估和内部审计机制，达到持续改进管控的目的。
逐步建立起企业自查、集团检查、机构审查、国资委验收相结合，多元主体共同参与的内部控制评价机制。首创集团连续3年，采取统一安排、分级组织、分步骤、有计划的方式组织开展内部控制评价工作。整个内部控制评价工作按照评价启动及准备、评价实施及缺陷整改、复核检查、总结报告与内部控制优化四个步骤有序进行，强化了内部控制的闭环管理。
首创集团在市属国有企业中率先建立总审计师制度。构建以总审计师为核心的内部审计管理体系，打造上下联动的审计共享中心，基本实现内部审计监督全覆盖。通过开展内部审计，进一步摸清家底、排查风险、查错纠弊、防患未然，有效强化了集团管控意识，提升了集团管控水平。
三、首创集团内部控制体系建设的经验与启示
（一）高度重视，精心设计
内部控制是一项耗时耗力的系统性工程，也是“一把手”工程，需要领导重视、组织得力，有序推进、形成共识，不能急于求成。首创集团充分发挥党组织在国有企业法人治理结构中的作用，以党建为引领，加快构建规范有序、覆盖全面的内控体系，力促内控合规发展；在内控体系设计过程中适度借助专业咨询公司力量，并充分结合集团经营实际，编制与集团现有管理水平和发展模式相适应的核心权限指引和风险数据库，准确定位关键控制点和控制环节，内部控制汇编和操作手册直观、实用、可操作性强。
（二）强化执行，注重实效
内部控制重在执行。首创集团营造“全员参与控制、全员接受控制”的氛围，将内部控制的原理与方法系统性融入集团与子公司的日常经营管理活动，通过大量的辅导与培训，使每个员工了解所从事业务的管理流程，熟悉本岗位的工作职责和权限。在内控制度实施过程中，要求总部和各子企业严格执行内控制度，认真履行风险控制职责，切实控制管理工作中的风险点，落实好风险管控措施，对企业兼并重组，重要产业投资、压缩管理层级、三项清理等重大风险防控环节和重要经济活动进行全流程监控，保证风险管控的效果。
（三）加强监督，持续改进
内部控制要持续有效地发挥作用，必须建立跟踪反馈机制和差错纠正机制，做到考核和监督到位。首创集团将内控建设与执行效果纳入总部和各子企业年度绩效考核体系，提高内部控制缺陷整改所占考核分值比重，确保内部规范体系得到有效执行并不断完善；认真组织开展内控自评价，建立内控缺陷“问题清单”和“整改清单”，实现对账销号；开展独立的内部审计监督，重视发挥内部审计在内部控制和风险管理中的第三道防线作用，深入查找内控缺陷问题根源，对内控体系进行持续的改进，形成闭环管理。
首创集团内部控制体系建设的实践证明，通过构建符合监管要求和自身实际需要的全流程闭环管理的内部控制体系，能够为集团合法合规经营提供坚实的基础和保障，能够提高集团经营效率和经营效果，防范经营风险，促进集团实现发展战略。随着内部控制体系建设深入开展和科学有效运行，内部控制理念在集团上下得到广泛认同，内部制度流程进一步理顺，企业决策与执行程序更加规范，围绕主营业务的运营能力与风险控制能力显著加强，集团销售收入、利润连续三年创下历史新高，有力推动了集团经营业绩的大幅提高。各项管理能力的提升，为实现集团持续快速健康发展的战略目标提供了坚实支撑，内部控制体系建设真正实现助力集团战略管理与业绩增长的目标。
（作者单位：北京首都创业集团有限公司，邮政编码：100027，电子邮箱： lizh@bjcapital.com）
主要参考文献
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