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2013年是中国社会保险经办服务体系建立20周年。20年来，社保经办服务体系从无到有，从弱到强，为社会保险制度的发展做出了巨大贡献。中央政府十分重视社保经办服务体系的建设，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”。健全社会保障管理体制和完善经办服务体系，既属于切实转变政府职能和深化行政体制改革的范畴，又属于建设服务型政府的标志性举措。
社会保障是服务型政府提供的公共服务的重要组成部分，而社会保障经办服务体系则是社会保障制度赖以运转和社会保障政策得以执行的载体。在中国，社会保障是个大概念，社会保障经办体系包括缴费型和非缴费型两大保障制度的服务提供体系。具体而言，社会保险是典型的缴费型保障制度，它的支撑是社会保险经办服务机构，而低保、五保等社会救助则是典型的非缴费型保障制度，由民政机构提供其具体服务项目，此外，公共卫生与医疗服务机构、计划生育机构及其相关的社区服务机构等，都属于中国社会保障大概念下的经办服务体系。
本文研究的主要是社会保险经办服务体系，重点是基本养老保险，兼顾其他“四险”即医疗、失业、工伤和生育保险（在某些地方不包括失业保险），也部分涉及到新农合。与任何其他发达国家一样，社会保险服务经办体系是服务型政府的一个窗口，是公共服务提供的一个子系统，是保障民生的一个社会安全网。
但是，随着社会保险的制度覆盖人次的逐年提高，经办服务体系的现状越来越显得与之难以匹配，尤其近几年来，“城居保”和“新农保”在很短的时间内就基本实现了全覆盖。面对这些日新月异、万马奔腾的快速发展，如果经办服务体系长期处于小马拉大车的超负荷运转状态，社会保障运行质量必将受到影响，很有可能导致“财政投入规模上去了，但服务质量却下来了”的后果，社保制度“精细化管理”不仅难以落实，反而会引发一些管理水平和服务质量上的新矛盾，拖了构建服务型政府的“后腿”，既不利于提高政府公信力，也不利于增强政府执行力。
一、社保经办服务体系的现状与作用
（一）社会保险经办服务系统为扩大“制度规模”做出重要贡献
20多年来，中国社会保障制度从无到有，从小到大，从弱到强，制度规模经历了一个快速发展的历史时期，而经办服务系统则成为扩大制度规模的有力支撑。所谓“制度规模”，主要是指覆盖人数和基金规模，这两组数据是一国社会保险制度的主要指标。
在覆盖人次上，截止2012年底，全国社会保险覆盖人次高达26.6亿，其中城镇五险合计参保13.4亿人次（养老3.0亿、医疗5.4亿、失业1.9亿、工伤1.5亿和生育1.6亿），新农保和城居保合计参保4.8亿人次[1]，新农合参保8.4亿人次[2]。可以这样说，中国城镇五险中任何一个险种的覆盖规模，在发达国家里都是最大的单体制度；中国社会保险高达26.6亿人次的覆盖面是世界上最大的社会保险制度。城镇职工基本养老保险制度是基本制度，在过去22年时间里，制度覆盖面经历了一个漫长的上升曲线：缴费人数在1990年仅为5211万人，到2012年提高到22981万人，增加了3.4倍；离退休人数增长幅度就更大了，1990年仅为965万人，到2012年则增加到7446万人，增加了6.7倍。
在基金规模上，1993年社会保险基金收入合计仅为461亿元（不含系统统筹部分），支出419亿元，累计结存288亿元（包括购买国家特种债券部分）。到2012年，五项社会保险（不含城乡居民社会养老保险）基金收入合计28909亿元，基金支出合计22182亿元，五项社会保险累计结存（含城乡养老）38106亿元。即在过去的20年时间里，社会保险基金年度收入水平增长了62倍，当年支出水平增加了53倍，基金累计余额增加了132倍[3]。
城镇职工基本养老保险基金规模的增长幅度就更令人叹为观止：1990年的制度收入仅为179亿元，制度支出149亿元，滚存结余只有98亿元，而2012年则发生了天翻地覆的变化：当年的制度收入高达20001亿元，支出15562亿元，基金累计结存23941亿元。换言之，在22年的时间里，城镇职工基本养老保险的年度收入、支出和累计结存这三组数据分别增长了112倍、104倍和244倍。
（二）社会保险经办服务系统为保证制度运行质量立下汗马功劳
覆盖人次不断倍增的制度膨胀、基金管理规模上百倍的巨大压力，对社会保险系统的经办能力提出了严峻挑战。在全国经办系统员工的努力下，他们不仅经受住了制度裂变的历史考验，而且还在社会保险诸多公共服务领域不断创新，取得了一个又一个成就，创造了一个又一个奇迹，让世界刮目相看：
——全国范围的社会保险经办服务系统逐步实现了养老金社会化发放，企业保险几年间便悄然“升级”为社会保险，不仅为国企改革和经济增长创造了条件，而且为克服1998年东亚金融危机和2008年国际金融危机做出了巨大贡献；
——克服了由于财政分灶吃饭和养老保险统筹层次低下并存导致的地区割据障碍，于2009年建立了在30个工作日内完成异地转移接续养老关系的制度框架，用半手工式的操作程序一举消除了由于制度构建缺陷带来的“便携性损失”[4]，且工作量逐年增大，养老关系跨省转移接续数量2010年为38万人次，2011年激增至104万，2012年高达115万；跨省转移资金规模也一年比一年多，分别为33亿元、104亿元和179亿元[5]；
——在全国还未形成一个统一的电子平台的条件下，各级社会保险经办机构克服种种困难，几乎所有单个险种都基本实现了纵向数据共享的目标，为异地转续关系打下了基础，金保工程经费投入的瓶颈基本上被全国经办系统广大员工的半手工操作所克服，进而没有成为阻碍制度进步的瓶颈；
——截至2013年8月，314个地级以上城市开通了12333专用公益服务电话号码，25个省份建设了全省集中的电话咨询服务系统，从事电话咨询服务工作人员3700余人，电话咨询服务中心座席3200个。2012年12333咨询电话全年的话务量将近6100万次，其中人工接听电话2128万次[6]。12333咨询电话已成为社会保障系统一个公共服务品牌，在政策咨询、缓解矛盾等方面起到了应有作用，基本满足了参保人的社会需求，为提升社会保险服务质量起到了画龙点睛的作用，甚至成为建设服务型政府的一个窗口；