摘 要 完善中等职业学校内部治理结构是建构现代职业学校制度的重要内容，也是巩固提高中等职业教育发展水平的重要举措。完善中等职业学校内部治理结构要走出以分权为核心的管理型思路，依据现代职业教育治理理念，以提升办学质量为核心，从三个结合出发，建构决策、执行、评价、监督彼此独立而又相互支撑的中等职业学校内部治理结构。要强化校长素质和能力的提升，使中等职业学校内部治理结构的完善更好地服务于办学质量的提升。
关键词 质量提升;中等职业学校;内部治理结构;完善
中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）30-0044-05
《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》从激发职业学校办学活力、提高办学质量出发，提出“职业院校要依法制定体现现代教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力。”这为中等职业学校完善内部治理，提高人才培养质量指明了一条新的路径。如何依据《决定》精神，通过建设现代职业学校制度，完善内部治理结构，实现中等职业学校精细化管理，提高办学质量，培养合格人才，增强社会吸引力，是新形势下中等职业学校面临的新课题。
一、中等职业学校内部治理结构现状及问题
学校内部治理结构，是学校内部组织系统结合方式及其制度化运作的设计。长期以来，中等职业学校内部治理结构依据政府机构设置模式进行设计，权力按级别进行划分且等级森严，管理以控制协调为主且透明度较低，决策唯上且高度集中，执行不到位且效率较低，评价自说自话且公信度不高，监督软弱无力且职责不清，形成如下特点。
（一）学校内部组织科层明显
中等职业学校内部组织设置具有明显的科层制特点。科层制是应科学管理的需要而产生的，在推进管理规范化、科学化进程中发挥过积极作用，特别是在明确分工、重视制度建设、理顺上下级关系、增强组织执行力等方面发挥着积极作用。但随着人本理念的深入和学习型组织的建设，科层制的组织越来越难以适应学校的可持续发展，管理人员对上不对下，服务意识、市场意识和创新意识普遍缺失;学校管理重心居高不下，难以激发和调动基层部门的积极性和主动性;学校工作更多地是依据上级领导要求进行而很少考虑学校实际，学校自主权普遍缺失。职业学校内部管理的科层制，严重制约了中等职业学校办学质量的提升和可持续发展的实现。
（二）学校内部组织结构功能运作一体化
中等职业学校内部组织结构虽然也按照权力制衡的要求进行设计，但决策、执行、监督三大系统的设置流于形式，不能各司其职，难以激发各方智慧。决策在制度设计上由学校党政联席会议确定，重大事项还须经教代会讨论通过;执行由学校相关行政机构负责;民主监督主要由学校教代会履行，另外，纪委负责党内监督工作。但在实际运作过程中，三者存在事实上的一体化倾向。由于现代职业学校制度建设的滞后，执行系统、监督系统的主要牵头人又都是党政联席会议的参与者，都处于学校决策层。这种状况，不仅导致学校决策普遍缺少相应的学术支撑，而且使得学校决策、执行、监督不同系统的功能混为一体，不能独立运作，权力得不到有效制约。
（三）校长负责制落实不到位
中等职业学校实行校长负责制，校长是学校的法人代表，负责学校行政全面工作。校长负责制从设计来看，实现集体领导，贯彻民主集中制原则，要求充分发挥校长的决策指挥作用、学校党委的政治核心和监督保证作用、学校教职工代表大会的民主管理和民主监督作用。但在具体运作中将学校所有工作的第一责任人都安放在校长身上，校长的权力、责任既不明确，又不具体。而且，由于学校办学自主权的缺失，行政班子成员“能上不能下”，教师队伍“能进不能出”，受体制约束，学校副校长乃至中层干部的任命，往往都集中于上级教育行政部门。决策时强调人人参与，失误时都推到校长一人身上。这种理论设计与实际情况的脱节，造成两种极端现象：一是有权威的校长，权力过大，监督和约束不力;二是弱势校长有责无权，难以正常履行职责，甚至没有办法行使自己的权力。
（四）内部组织机构行政化
中等职业学校现行的内部组织结构职能上以“管理”为中心，而且“管”的成份占绝对的比重，“理”不受重视，有的干脆弃之。一般说来，“管”强调的是自上而下，具有刚性特征;“理”强调的是按事物本身的规律或依据一定的标准对事物进行加工或处置，注重由内而外，具有柔性特征。从科学角度来看，“理”是“管”的前提，“管”的基础。学校管理必须“理”在先，然后言“管”;“理”为重，“管”次之。但科层化的治理结构，形成以“管”为主的治理现状，使得学校内部组织机构将思维的兴奋点和工作的重心不约而同放在约束、控制和协调上。对教育的本义如何体现、学校办学优势如何发挥、资源如何开发、活力如何激发、创新如何着手、弱势如何避免等问题研究较少，形成保守、被动、应付的局面。教职员工的积极性、主动性、创造性被严重制约;不少干部不求有功，但求无过;重视面子工程、形象工程，而培植学校核心发展力的重任被搁置。
上述四个方面的情况，严重制约了中等职业学校的发展，造成学校办学质量提升乏力，人才培养质量与企业需求脱节，职业学校吸引力在底端徘徊，成为学校可持续发展的最大障碍。
二、构建以质量提升为核心的学校内部治理结构
依据现代职业教育理念，完善学校内部治理结构，以此激发中等职业学校办学活力已得到有识之士的广泛认可，许多专家和学校管理者依据治理理念提出诸多完善路径，但这些方案大都将关注重点集中于权力制约和制衡上，将“分权”作为完善学校治理结构的核心。
从权力角度探索学校内部治理结构完善路径有一定的合理性，但脱离职业学校特质和使命，机械地将政治体制改革理念和思路搬用到职业学校内部治理结构完善上来，将完善内部治理结构简单等同于权力的分割、让渡，忽略了中等职业学校完善内部治理结构的目的，背离了建构现代职业学校制度、加快发展现代职业教育的目标。
必须认识到，完善中等职业学校内部治理结构的目的是为了激发学校的办学活力，提高办学质量，培养更多的高素质技术技能人才。实现这一目标，绝不是通过权力的简单制约[1]、权力的重新分配和调整就能实现。探索中等职业学校内部治理结构完善路径，必须从围绕权力做文章的传统思路中跳出来，依据现代职业教育特质，从建设现代职业学校制度出发，按照“治理”的本义，以提高办学质量为切入口，完善学校内部治理结构，建立相应的权力保障和制衡机制，回应政府对学校办学自主权下放的制度调整。为此须从三个“结合”出发，建构以质量为核心的学校内部治理结构。
一是手段与目的的结合。完善内部治理结构，是为了更好地激发学校的办学活力，办学活力集中体现在办学质量有没有得到提高。权力制衡仅仅是手段，质量提升才是目的。对于一所学校来说，没有质量提升的权力制衡是虚幻的、无用的。以质量提升为目标的治理结构，将通过权力制衡来激发活力的手段与提高办学质量的目的在人才培养平台上形成一致，在更高水平和程度上赋予完善职业学校内部治理结构的科学内涵和时代诉求。
二是表层与深层的结合。完善学校内部治理结构从表层来看，是为了推进决策的民主化，调动全校教职员工的积极性和主动性，但深层次的原因还是为了引导全社会关心职业教育，争取更多的办学资源，使培养的人才更好地为市场和企业所接受。以质量提升为目标的治理结构，将师生与企业积极性、主动性的调动与人才培养机制联系起来，将决策的民主性与科学性统一于现代职业教育的时代特质[2]，深化了完善内部治理结构的时代意义。
三是教育真义与管理目标的结合。教育的真义是培养人、造就人，职业学校作为技术技能人才培养的基地，育好人是其神圣的天职，而人的培养是一个春风化雨的渐进过程。管理追求的第一目标是效率，能提高效率的管理都可列入科学的范畴，完善学校内部治理结构，目的之一是为了提高学校教育教学管理效率。以质量提升为目标的治理结构，将培养什么人的育人职责融合于管理的职能之中，揭示了加快发展现代职业教育背景下完善内部治理结构的历史使命。
依据上述三项原则和职业学校的时代使命，可将学校内部治理结构分为决策、执行、评价和监督四大板块。形成决策权、执行权、评价权、监督权相互分离又相互支撑，相互制衡又相互促进，相互独立又相互呼应的现代权力运作系统。
（一）决策机构
决策是以质量为核心的内部治理结构四大板块的第一块，也是谋求办学质量提升的第一步。决策机构的主要任务是依照教育教学规律、人才市场需求状况和学生实际，对学校发展方向、提高办学质量的各项举措进行科学决策。
学校的决策按任务性质可分为三个层面，分别由不同的决策者来完成。一是教职工代表大会决策。教职工代表大会是学校民主管理的基本制度，也是现代职业学校制度最重要的组成部分。一般来说，学校发展方向性的重大事项、推进人才培养质量提升的重大工程、与教职工利益相关的重大改革，都应由教代会来决策。二是校务委员会决策。学校教育教学过程中的事务性、常规性工作的决策可通过校务委员会来进行。三是专业委员会决策。对促进学校发展和办学质量提升具有重大影响的专业性决策，可交由相关专业人员组成的专业委员会来承担，如学校发展规划、专业设置、课程结构、专业人才培养方案、教学质量考核、教科研成果评审、年度财务预决算等。这样既能将学校的行政权与学术权有效区别开来，又能增强决策层相应的学术支撑，提高旨在保证质量的各项决策的科学性、合理性和实效性。
（二）执行机构
执行是整个治理结构体系中最为重要、最为关键的一块。决策要能在质量提升中发挥作用，关键在于执行。执行机构的主要任务是将决策无条件地落实到位。学校促进质量提高的各项决策都要通过校长为首的行政系统来落实，行政系统执行有力，促进人才培养质量提升的举措就能落实到位，办学质量提升就能取得应有的效果。要保证执行到位，学校行政系统要依据具体任务做好决策执行计划的制定、检查、反思三个环节的工作。
（三）评价机构
评价在以质量为核心的治理结构链条中处于承上启下地位，决策形成后要迅速执行，而对执行过程和效果的评价，是修正、调整决策及其决策的依据，也是提升决策科学性水平的保证。
评价机构的主要任务是对决策的科学性、决策执行的效果进行评价，作出反馈。评价的任务可通过吸收企业、行业参与的学校质量监控机构来落实，也可委托第三方来进行[3]。但目前，第三方评价还处于成长之中，评价还应更多地通过自评或委托原有的质量评价机构来进行。评价对于决策科学程度的提高、对决策执行力的提升极为重要，客观公正的评价能对决策者、执行者产生激励作用。要保证评价能在内部治理结构中发挥应有的效果，必须建立基本的奖惩机制，建立快速反应的反馈机制，及时将评价的相关信息提供给决策者和执行者。
（四）监督机构
监督在以质量为核心的治理结构链条中处于十分重要的地位，监督质量的高低，涉及决策及其执行的状态和效果。监督的主要任务是对决策及其执行的状态、过程进行检查和控制。其既有对提高办学质量举措的纠偏，也有对权力运行模式和方式的控制[4];既有对决策科学性和执行效果的检查，也有廉洁从政、风清气正的要求。
监督要在学校可持续发展、质量提高过程中发挥更大的作用，一要完善相关制度，依据制度进行监督和纠偏，尽可能减少主观色彩浓厚的随意现象;二要依据目标和标准进行监督，切忌没有标准、没有目标的主观随意;三要制定合理的程序，按程序进行监督，避免监督者的无序作为和无良表现。
决策、执行、评价、监督是学校内部治理结构的四大组成部分，缺一不可，他们之间职能不同，手段不一，但目标一致，都是为了促进办学质量的提高。学校在完善内部治理结构时，必须同等对待，不能厚此薄彼，否则就不能发挥好治理结构的整体功能。
三、校长应对内部治理结构完善面临的挑战和对策
完善与现代职业教育发展要求相吻合的学校内部治理结构，不仅要变革学校原有的组织架构，还要革新原有的权力运行方式;不仅要重新定位各利益主体的责任和权力，更要转换校长的权力理念、用权习惯和治校方式。对于校长来说，得心应手的权力运作方式和手段面临着被淘汰和取缔，而新的权力运作方式和管理手段需要重新学习和培植。这对校长来说，形成了两个方面的挑战。
（一）对校长素质和权力的挑战
以质量为内核的内部治理结构，要求校长必须与时俱进，学会思考，积极应对完善治理结构所面临的挑战。
一是权力制约的挑战。完善治理结构，校长必须改变依靠个人力量推进管理的习惯，掌握以制度管理人、以制度激励人的运行模式。同时要以事业至上的博大胸怀，主动将权力关进制度的笼子。校长职责在制度允许的范围内履行，依制度规定的程序和要求运行。校长执行决策的过程、绩效，主动聘请相应的机构进行评价，主动接受监督机构的监督。校长要自觉、主动接受来自校外行业、企业和媒体的监督，接受学校党组织、工会、共青团、教职员工、学生等方面的监督，既要习惯在监督下履行自己的职责，又要努力使监督成为学校发展、质量提升的新常态。
二是权力运作的挑战。中等职业学校实行校长负责制，并不意味着所有工作都由校长直接处理。校长要依据“领导学”原则，摆脱“经理人”的意识，正确定位校长、管理者、教师、学生的角色，科学运行好学校的管理权力，在学校治理上更多地发挥作用，要将事务性工作尽可能交由副校长及其学校所设的相关部门。校长权力行作的理想模式是：凡有制度规定了的可由副校长和相关行政部门去完成;制度没有规定的，校长则将其作为自己的工作重点，也就是说，校长的作用更多体现在例外管理上。
三是教育治理的挑战。职业学校现有的校长大多属于管理型，而非治理型。由于治理概念提出的时间还不长，有些校长对治理内涵、目标、任务的理解和认知还不清晰，导致用管理的概念定义治理的内涵，用管理的思维定位治理的目标，用管理的任务替代治理的使命，用管理的意识设置治理的结构。如何依据现代职业教育的理念和使命，来认知治理、探索治理、实践治理，是职业学校校长面临的一大挑战。
（二）对增强学校执行力的挑战
内部治理结构完善与否，一定程度上取决于学校执行力的强弱。职业学校校长通过增强执行力完善治理结构，必须抓好思想引领、制度规范和问题深化三个要点。
首先，思想引领是增强学校执行力的关键。思路决定出路，思想决定成败。提高执行力，必须强化思想教育。思想教育对于职业教育来说，意义是双重的。一方面学校的首要任务就是育人，育人必须注重用先进思想引领。另一方面，任何管理，其首要任务是管人，而人的行为都要受思想支配，提高执行力，需在四个层面进行思想教育。一是意义教育。意义教育就是说清楚工作的目的，使命的意义。意义教育能让教职员工在一定程度上超越物质利益的束缚，把自己的工作与学校的发展、国家的繁荣联系起来，找到精神力量的支撑。二是目标引导。目标引导就是将学校发展的愿景告诉教职员工，让教职员工对学校的未来发展有清晰的认识，对前途有美好的希望，对自己的人生有科学的设计。三是建设和谐。和谐是内部治理结构完善的基础。建设和谐，要从建设良好人际关系出发，采取恰当的措施，使员工之间、管理者与被管理者之间、上下级之间能够互相宽容、互相理解、互相帮助。四是榜样激励。选树典型是思想教育有效的重要抓手。要使抽象的思想教育为教职工所理解、所接受，必须注意发现、培养和树立身边的先进典型，使教职员工学有榜样，赶有目标，思想教育也就更具有说服力。
其次，制度规范是增强学校执行力的保证。管理学认为，制度是落实各项决策的重要保障;制度是达到落实目标的最经济的方式。执行力的提高，既要靠思想教育激发的自觉性，也要靠令行禁止的制度约束。制度规范要求做到四点：一要建立制度，做到“有规可依”，对于管理来说，有缺陷的制度，要比没有制度好得多;二要完善制度，完善制度必须坚持科学合理的原则、可操作性的原则和量化考核的原则;三要明确制度的内容，制订制度不能闭门造车，一定要考虑校情，要考虑教师的可接受性，要适应学校所有教职员工的“最近发展区”;四要严格检查，制度规范最为关键是做好制度执行的检查工作，做到“有规必依”。
第三，问题深化是增强学校执行力的关键。危机激励理论认为，领导者应当善于发现在生存和发展的过程中影响组织正常运营的诸多不利因素，并把其转化为组织发展的动力[5]。问题深化，就是不断进行工作反思，找出问题。任何管理都是围绕问题而展开的，执行力不强的表现是问题没有得到有效解决。解决问题是提高执行力的目的，而发现问题则是提高执行力的路径[6]。发现问题是解决问题的逻辑起点，也是解决问题的前提和动力。影响学校执行力提高的因素比较多，既有显性的，又有隐性的;既有“硬”件方面的，又有“软”件方面的。无论是哪个方面的问题，若不解决，势必会制约执行力，形成内部治理结构完善的障碍。为了提高执行力，必须定期对教育教学的各个方面进行诊断，找出存在的不足，采取相应的对策予以解决。
参 考 文 献
[1]刘爱生.美国大学共同治理的思想内涵[J].比较教育研究，2012（1）：13-15.
[2]曹雪明.关于高等职业院校治理结构的思考[J].中国职业技术教育，2013（16）：88-90.
[3]雷世平.我国高职院校治理结构存在的问题及其优化研究[J].职教通讯，2013（10）：33-37.
[4]董仁忠.高职院校治理结构研究[J].教育发展研究，2011（7）：57-75.
[5]奥雷·尤里斯.最佳管理方法精选[M].上海：上海人民出版社，1989：9 .
[6]彼得·圣吉.第五项修炼[M].北京：中信出版社，2009：10.