[摘 要] 领导决策在行政活动中至关重要。依法行政要求领导决策必须法制化，这也是领导决策民主化、科学化的法制保障。我国目前的领导决策法制化在形式上取得了长足的进步，但法制精神跟不上法制形式上的步伐，这一问题的存在，除了决策者的法制意识欠缺之外，根源还在于法制形式仍然存在不足。贯彻领导决策的法制精神，贯穿决策全过程的法律制度建设，仍是一项系统工程，在决策参与主体、程序设计、监督机制及追责制度等方面都有待进一步完善。
[关键词] 领导决策；决策法制化；法制精神；依法行政；法治政府
[中图分类号] C934 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）11-0025-09
领导决策是指具有合法权限的政府官员为了实现行政目标，依据既定的政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择活动方案，作出决策的行为[1]。它作为行政决策最主要也是最核心的部分，是一种重要的行政活动。行政决策是设立、变更和终止行政法上的法律关系的对策行为，是以动态方式实现行政目的、具有独立价值的“一般性制度”，体现行政裁量权综合运用的过程和结果。有学者认为，国家机关的决策和决定属于当代中国法的渊源[2] 69-70。足见领导决策的法制意义。法治政府、依法行政要求领导决策必须贯彻法制精神，通过宪法和法律来规定和约束决策主体行为、决策体制和决策过程，特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主权利并使党政机关及领导者的决策权力受到法律和人民群众的有效监督[3] 229。领导决策的内容和后果直接关系到广大人民公共利益的得失，所以，决策只有通过法制保障，才能最大化地减少决策失误，防止决策意愿的偏离，防止决策权力的滥用。同时，领导决策法制化是其科学化、民主化的法律保障。然而，真正实现领导决策法制化，在当前的中国，仍然任重而道远。最突出的表现就是法制形式上向现代化有了很大的进步，但是仍不够健全和完善。更重要的是，在法制精神上还没有跟上法制形式的步伐。
一、我国当前领导决策法制形式上的进步
（一）出台大量规范领导决策行为的法律和规范性文件
近十年来，我国从中央到地方，出台了大量不同层级的规范行政决策行为的法律法规和规范性文件。国家层面的代表性文件有：2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，2008年颁布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，2010年通过的《国务院关于加强法治政府建设的若干意见》，2014年10月中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2015年12月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》。同时，地方政府也加强了相关规范性文件的出台，如《北京市人民政府关于全面推进依法行政的实施意见》《天津市人民政府关于全面推进依法行政的实施意见》《河北省人民政府关于建立健全科学民主决策制度的实施意见》《南京市重大行政决策程序规则》《重庆市政府重大决策程序规定》《湖北省人民政府关于推进行政决策科学化民主化的若干意见》等等。这些规范性文件就行政决策的基本规则、程序、民主协商、专家咨询、监督、责任追究等予以了规范。
（二）规范领导决策行为的软法效力增强
近年来，不论从理论界还是实务界，对于规范性文件这类软法的效力都给予了承认和实施。相关规范性文件的效力有所增强，这也是领导决策法制化在形式上的一个重要进步。
二、我国当前领导决策法制形式上的不足
（一）缺乏内部完备统一的法律规范体系
领导决策不能是决策者的“拍板”行为，而是一个包括发现问题确定目标、集思广益拟定方案、分析评估选优方案、严格执行实施方案、反馈意见调整方案的全过程。据此，领导决策的法制化必须贯穿整个过程的各个阶段和环节。一个现代化的决策法制形式首先应具备一个内部完备、和谐一致的法律规范体系。而我国当前规范领导决策全过程的相关法规和政策性文件，仍远远没有达到体系化的程度。一个明显的例证是，直到目前我国还缺乏有关领导决策的全国适用的立法。分散见于各部门法、专门法中的相关规定，其适用范围只限于相关部门或特定领域。虽然已建立了不少有关行政决策的法规制度，如民主集中制、行政首长负责制、社会听证制度、社会公示制度、专家咨询制度、决策论证制度等，但没有将领导决策的全部活动纳入法制轨道。现有的制度也缺乏内在的相互衔接性，因而整体配套性不强，难以发挥出应有的作用。值得注意的是，有的法规和政策在效力上还存在某种程度上的冲突，内部还没有达到和谐一致。关于行政决策程序的地方立法，法律位阶低，适用领域仅限于其管辖的行政区划内而不能通行适用于全国。决策制度的形成缺乏一个全国统一的法制环境，难以为领导决策制度的构建提供一个统一的常态化标准。
（二）公民参与制度流于形式
公共决策听证制度是许多国家普遍采取的一种公众参与行政决策的制度。我国在法律或规范性文件中也规定了重大行政决策听证程序，初步形成了通过听证制度来实现公民参与决策的民主制。但是，各级地方立法中，听证会代表选择机制仍存在不足：一是听证会代表几乎都是由听证机构的组织部门（即行政决策者自身）来确定。二是听证代表的遴选标准难以操作。另外，当“决策事项的性质、复杂程度及影响范围”“听证报告确立的条件”“受理申请的先后顺序”“持不同意见人员比例”，甚至“申请参加听证的人数较多时，决策事项承办单位可以随机确定参与人”等等，以这样的标准遴选代表，在具体操作中难以把握，容易受决策者主观因素的影响，会助长决策者的随意性，或难以保障代表性，或使未被组织化的弱势利益群体的代表性不能得到保证。
我国现有行政决策制度中，听证报告的效力也没有得到应有的地位。有的立法例根本就未明确听证报告的法律效力；有的立法例规定，在重大行政决策中，听证报告“可以”作为决策的“主要依据”或是“参考依据”。可见，现行立法只是将听证报告的法律地位定位在政府决策的辅助材料，很少作为必要的依据，更不会作为具有排他效力的最优考虑。
可见，听证代表的遴选制度和听证报告的效力问题都造成领导决策过程中的听证制度很多时候流于形式而没有真正实现公民参与决策的良性机制。
（三）决策法制的内容仍“重实体、轻程序”
领导决策必须遵循法定的决策程序，否则属于违法决策，应追究法律责任。然而，在行政决策法制实践中仍存在“重实体、轻程序”的通病。比如，全国地级市中近乎三分之二制定了专门的重大行政决策程序规定，其中大部分涉及公众参与的相关条文。但这些地方立法偏重于对决策过程中公众参与人的权利义务、公众参与行政决策的基本原则等实体要求作出规定，而对行政决策程序各个环节缺乏必要的标准，这就极易造成行政决策中程序的随机性与随意性。或者，虽有步骤与程序，但其中最重要的步骤与程序，如调查程序、方案设计程序、可行性论证程序等，并没有用法律规范的形式确定下来。这就导致在实践中，决策者的自由度很大，他们往往凭借自己的经验决策，而不是遵循规范化的决策过程进行科学、规范的决策。而且，即便对行政决策的程序已有立法，但在实践操作中，具体环节的决策程序却又难以遵循立法规定严格执行。这也反映出当前行政决策操作程序上法制精神的阙如。
（四）规范的可操作性不强
法律规范应该明确、具体、肯定、逻辑结构完整，具有可操作性。然而，领导决策主体决策权力的特殊性使得“人大”在行政决策立法中会不可避免地有所保留，这就决定了我国当前规范领导决策的法律法规和规范性文件比其他行政行为方面的法律规范少，并且普遍存在抽象模糊的现象。造成很多决策在作出时无法可依，或者具体执行机构对决策的解读不同导致行政处理方式迥异，甚至有的还错误地理解法律规定而导致违法决策。
（五）决策监督机制的无力
决策法制要落实到位就必须依靠有效的行政决策监督机制。我国当前决策监督机制比较软弱。监督主体多、杂、不明确，且素质参差不齐。行政决策的监督主体多，可以是司法机关、行政监察机关、党政机关、人民群众、新闻媒体。在实践中，因各监督主体缺乏沟通、不能够相互协调、制约，所以不能有效地合力监督行政决策。甚至在一些疑难或敏感案件中，各监督机关相互推诿，导致无人监督的情况时有发生。尤其是一些行政决策监督主体的思想认识落后，不能与时俱进，用狭隘的眼光，凭个人的主观情绪、善恶判断进行监督；或者充当“老好人”，监督工作不到位。社会舆论、公众及社会组织团体的监督缺乏力度，缺乏有效性。甚至有时候因政府信息的透明度不够，社会监督主体因信息不对称而在监督中因种种误导而产生误解，甚至引起各种恐慌，导致不良的社会影响出现。
三、以法制形式的完善推动法制精神的提升
我国当前领导决策中法制精神跟不上法制形式的进步，根源还是在于法制形式上的不足：实体法规定抽象不明确，主体的确定泛化无益、程序规则不完备、追责制度缺位无约束。这些法制形式上的不足导致领导决策法制精神无以贯穿决策过程，更妄论法制精神根植于心。因此，提升法制精神，除了加强国家机关及其工作人员的法制意识之外，首要的还是进一步完善规范领导决策行为的规则体系，尤其是程序上的规范和追责制度的建立健全，通过增强制度的可操作性和约束力，让法制由他律规则逐步走向自律精神。
（一）多元行政决策主体法定化
2010年通过的《国务院关于加强法治政府建设的若干意见》中提出“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”，希望通过多元主体参与行政决策，推动行政决策的民主性和可接受性。
当前，我国在立法听证、环境保护、公共卫生安全、基层治理中均引入了公众参与机制。但是，大多采用的只是应然叙述，很少用法律确定公众参与作为领导决策程序中必不可少的内容。在公众参与行政决策的主体资格法定化上，参与人遴选机制规定不明，形式上参与决策的公众并不能体现真正的民主性。再说民主性的要求是为了矫正精英决策不能真正体现民众利益的弊端，但是缺乏法定的科学的参与人遴选机制，民主性也会大打折扣，如何为民众利益作出正确选择，也可能是存疑的。正如英国公投决定是否脱欧，很多人投票时甚至不知欧盟对英国的影响、脱欧有什么利弊。这样的公众参与对领导决策无助反有害。
专家学者对行政决策进行评估论证，是公众有序参与行政决策的重要组成部分，专家学者基于各自研究领域的权威性，对于行政决策会进行本研究领域的专业分析和评估，能够弥补行政决策人员专业上的局限性，保障行政决策的合理性和科学性。例如德国独具特色的听证制度，主要是通过联邦议会的各专业协会进行听证，一般由7个专业协会参加，需包含社会各界的利益相关者，这样能更好地代表公众发表专业性的意见。
（二）增强决策参与程序的有效性
不讳言，我国目前行政决策中的听证程序的规定不是很完善，有些应有的程序甚至缺位。因而在这些方面，我们可以适当借鉴国外的听证制度。
首先，要使公众能更好地参与民主决策，应将政府信息公开。信息的把握是公众了解决策事项的基础，也是公众科学合理参与决策的前提。约翰·克莱顿·托马斯（John Clayton Thomas）认为，公民参与在行政决策中应当定位为以获取信息为目标的和增进政策接受性为目标的公众参与[4] 51-58。日本的政府信息公开遵循“三无限原则”，即政府信息公开的申请人可以是任何人，政府信息公开的范围原则上是所有政府文件，政府信息公开的方式可以是任何方式。尤其是，该法规定为了公众利益，政府可以向申请人公开某些不适宜公开但有必要公开的信息[5]。在公众充分了解相关决策事项的信息后，就要通过完善的听证程序来为公众参与决策提供平台。
其次，应设立听证主持人制度。当前我国对听证主持人规范比较健全的立法例当属《汕头市行政程序规定》第七章第138条，对听证主持人的基本条件、任职资格、听证主持人的回避与行政听证主持人的职权等进行了规定。但是，我国大部分地方立法并未对听证主持人制度进行明确有效的法律规定。实践中，听证主持人基本上是由行政决策机关内部人员担任的，缺乏中立性。这无疑难以保证听证程序的正当性及公正性。
再次，应完善重大决策专家论证制度。目前，各级政府在决策中都比较注重专家论证制度，但专家参与决策缺乏法定的参与程序和参与渠道，也缺乏独立性。在一些决策过程中专家处于附属地位，受领导意志支配。对于这一点，可以参考美国、英国等发达国家智库、咨询公司的经验，多发展政府体制外的智囊团，增强其独立性。
最后，要明确规定听证报告在领导决策中的效力。在美国，听证记录将成为行政决策的唯一根据。我国也应确立听证报告的重要地位，避免听而不纳的现象，不再让听证报告成为可有可无的东西。
（三）确保决策内容的合法性
领导决策法制精神的一个重要方面是决策内容应具有合法性。领导决策的内容主要包括决策目标和决策方案。决策目标是整个决策的出发点，目标合法是决策合法的基础。决策方案是实现决策目标的手段，是领导决策中最关键的环节。内容合法不仅要求不与法律、法规的具体条文相抵触，而且要求不违背法律、法规的精神和立法意图。当前，决策实践中缺乏法制精神的一种比较常见的现象是有的领导者忽视决策内容的合法性，认为只要是为了地方经济的发展，不论什么事情，不论采取什么手段，只要为公就是好的。
严格的司法审查制度是美国保障和促进行政决策法治化的根本性举措之一。美国联邦政府环境保护署重大决策“十步法”中的第十步就是司法审查。跨领域问题法律顾问处总顾问凯若尔·安·西西里亚诺（Carol Ann Siciliano）说：“法院可能认为我们的决策失误，如对健康、动物安全的分析不合理，另外也可能认为我们决策超越职权，或者违反程序，如有人的意见非常好但我们没有说明为何没有采纳，这可能导致决策被推翻。”[6]
2010年我国颁布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确了“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。行政决策合法性审查是一种事前合法性审查。行政决策在正式出台前，需要提交政府法制机构审查，这是一个必经程序。行政决策没有经过合法性审查，就提交政府集体决议，是违反决策出台的程序规定的。
（四）严格法定决策程序的执行
为了防止决策的失误，现代领导决策具体的八大程序各个环节都应该对科学化、民主化的措施以法律的形式确定下来，以便决策者在决策过程中能够有法可依。并且，这些关于法定程序的规定，要避免过去那种不完全、不具体的做法，让决策者减少误解、减少盲目、杜绝不依法决策的借口。
（五）健全决策监督机制
对领导决策进行有效监督，也是提高领导决策合法性、科学性、正确性的一个重要的约束和保障制度。行政决策监督机制可以有多种形式。在这方面，国外有很多经验值得借鉴。西方国家普遍采用危险审查制度对行政决策行为进行监督，推进和保障行政决策法治化。瑞典的行政决策监督经验值得各国学习借鉴。如议会的监察专员制度和审计专员制度将立法机关对行政决策的监督落到实处，大法官（行政机关内部的最高监察官）、行政监察院的全面监督，与警察总局监察局、国家警察委员和医疗纪律检查委员的局部专门监督相配合的政府内部行政决策监督体制，以及司法审判监督等，都是监督行政决策的重要措施。英国实行议会问责制，议会可以通过质询、不信任投票和调查等形式制约行政决策权；在行政机关内部实行内部问责和公务员问责制；最有特色的是英国的行政决策人员还要遵守不成文的“荣誉法典”，维护公职人员的良好形象。综观我国当前对领导决策的监督制度现状，应着重从以下几个方面加以完善。
1.完善行政决策的监督法律规范
将分散在各个程序法中的关于监督的法规统一，完善《监督法》及《行政监督程序法》。同时还要保障公众的知情权，进一步完善《政务公开法》《新闻法》等法律法规，以成文法的形式赋予公众对决策的监督权，进一步加强决策过程中外部监督的规范性。
2.优化行政决策监督主体
监督主体的素质对监督机制的实效至关重要。我们要从政治思想、道德作风、业务技术和文化知识各方面提高监督主体的素质。要保证行政决策监督主体的独立性，不能既决策又监督。还要拓宽监督主体的范围，做到内外监督结合，完善监督的有效途径。
3.改善决策监督运行机制
改善领导决策的监督机制，首先，要做好信息整合工作。目前，有关行政决策的监督机制分散在各个程序法中。我国的行政决策系统中，还没有搭建起网络信息平台，更没有统一的监督机制的网络平台，使得信息屏蔽或不全面，严重阻碍了科学、民主决策的发展。如果我国在电子政务系统中加强行政监督信息平台的建设，可为监督主体获取公共信息提供便利，对监督主体及时、有效地对领导决策进行监督是有积极作用的。其次，要通过立法的方式明确决策主体监督权限的划分，有效防止越权监督。再次，完善对行政决策程序的制约，对行政决策的每一个程序都作出明文的规定，用以限制权力的滥用，让依法监督可及于领导决策的各个环节。复次，改善我国行政决策的监督方式，积极引入决策的事前监督预防、事中监督控制、事后监督补救的机制，尤其要加强对行政决策方案的审查力度，在决策作出前评估行政决策的后果，并及时改进，防止决策的失误。最后，要重视对决策效能的监督。鼓励监督主体积极主动地，公正、客观、科学地对领导决策行为进行监督，加大对决策跟踪监督的力度，增强监督工作的实效性。
4.建立决策监督考核机制
要建立高效的决策监督考核机制，首先，要建立领导与群众考核相结合、不定期考核与年度考核相结合、对国家工作人员任前、任中考核与专项考核相结合的考核机制。其次，对决策监督的考核结果应当合理地运用，完善公务员的激励机制和惩罚制度。这样可以增强公务员的竞争意识，对作出决策的行政主体有着强有力的约束力。
（六）建立错误决策追责制度
决策程序缺乏或有缺陷、决策者承担责任的理念淡薄、违法决策、不合理决策等现象屡见不鲜。决策失误容易导致对相对人利益和公共利益的损害，构建责任政府需要追究行政决策的法律责任，这也是减少决策性浪费的需要。为有效遏制决策失误频发的现象，必须建立有效的领导决策失误法律责任追究的路径，将领导决策失误纳入行政复议和行政诉讼调整范围，并建立相应的追究程序来保证责任追究的实现[7]。
美国严格的司法审查制度除了对政府决策的合法性进行事前审查，也在事后进行监督，从而对政府行政决策权力进行有效约束，有力地保障美国政府依法决策。美国公民还可以通过质询、罢免、或不信任投票等形式制衡行政机关及公务员，迫使政府为其错误决策承担责任。
长期以来，在我国对行政决策的责任追究更多的限于政治责任而非法律责任。另外一个很大的弊端是集体决策体制在决策结构上的纵向和横向权力划分不清，影响了决策责任认定的明确性。集体决策虽然改变了过去决策权力过于集中的现象，提高了决策的民主性和科学性，但是集体决策中权力划分不清的决策结构从根本上影响着决策权力的运行，尤其是影响事后决策责任的认定。决策结构不合理、决策程序不完善或功能发挥不正常等问题使得决策主体的责任难以厘清，从而给决策责任的认定造成了一定的困难。而救济机制不完善，又使行政相对人利益无法得到保障。
只有建立责权清晰的决策问责制度，才能根除“三拍干部”，减少随意决策、不当决策以及滥用决策权的短期行为。决策追责制度建设中，明晰行政决策责任主体尤其关键，特别是要厘清集体决策责任和个人决策责任的界限。在很多情况下，形式上的集体决策实质上是“一言堂”。要区分形式上的集体决策和实质上的集体决策的情形，对于依据法定的要求和程序，由行政机关的集体决策而定的情形，参与集体决策的所有人均需承担连带责任。但通过会议记录等材料能够充分证明，其对错误决策持反对意见的，可以免责。而对于形式上的集体决策，根据“谁决策、谁负责”原则，应当由实质行使决策权的行政领导承担责任。
[参考文献]
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[4]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛，等，译，北京：中国人民大学出版社，2010.
[5]陈建刚.美国、德国、日本行政决策听证制度比较及借鉴[J].中共四川省委省级机关党校学报，2006，（2）.
[6]重大行政决策的美国经验[EB/OL].
http：//blog.sina.com.cn/s/blog_728f
a35301018gp1.html.2013-04-17.
[7]周 实，马 野.行政决策法律责任追究机制研究[J].国家行政学院学报，2011，（1）.
[责任编辑：肖偲偲]