摘要近年来,我国政府在环境决策方面的失误造成了大量的资源浪费和资金损失,而《刑法》中又尚无对“重大环境决策失误罪”的具体规定。理论界的研究主要局限在决策者行政责任的承担方面,而对其刑事责任则较少涉及。本文通过对“重大环境决策失误罪”进行法理分析,提出立法构想,强化环境的刑法保护力度,以减少我国的环境决策失误现象。
关键词重大环境决策失误罪 必要性 立法构想
中图分类号:D924.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-260-02
政府决策是政府管理工作的一项基本职能,政府任何一项重大决策的做出,无不对社会、经济、环境产生重大影响。好的决策可以给地方乃至全国带来经济与环境的协调发展,而一项错误的决策则将对经济、环境造成难以估量的损失。政府决策失误对环境的影响是宏观的、长期的,具有潜伏性和累积性,一旦发生,影响往往是灾难性的。
纵观20世纪,我国在制定一些重大决策时,很少考虑其将会给环境带来的影响,这样做的后果就是,在决策完成后有的甚至是在决策执行过程中便出现了严重的环境污染和生态破坏问题。这些决策对环境造成的恶劣影响甚至至今仍未消除。
目前,我国对决策者追究责任时所采取的主要方式是给予党内处分和实施行政处罚,而对其追究刑事处罚的却极少。环境领域的刑事立法存在着预防不足、力度不够等问题。因此,本文拟设立一项新的罪——重大环境决策失误罪,以期加强对环境的刑法保护力度。
一、设立“重大环境决策失误罪”的必要性
(一)从现实角度分析
前几年,在水资源紧缺的华北、西北一些城市,出现了大造城市水景观的风气,仅黄河流域,就有16个大中城市实施“拦河造湖”、“挖湖引水”计划,其中郑州、洛阳、西安、咸阳、宝鸡、石嘴山、太原已形成或计划形成的人工景观水面积达56平方公里,相当于10个杭州西湖。仅郑州、西安、咸阳计划投入的相关“圈水资金”就达40多亿元。又如,从2003年开始,长江上游的水电站呈级数增长,在梯度开发的规划中,古老的河道被不断蚕食。2007年4月14日,中科院公布的《长江保护与发展报告2007》显示,长江近年来一直处于不断恶化的状态。规划的严重失误,对生态资源造成的严重损失必将祸及子孙后代。①
目前,追究决策失误者的责任方式主要包括从以下三个方面:
一是给予党纪处分。
二是实施行政处罚。如对党政领导干部的免职、辞职和降职制度,这是目前造成环境决策失误责任人承担法律责任的主要方式。
三是责令经济赔偿。但是在决策中,有很多的决策不是经济性的,而是社会性的,难以用金钱来衡量所造成的损失。
由此可见,对环境决策失误的决策者追究法律责任的极少。由于刑事责任的缺失,某些重大建设项目决策失误以党内处分、行政处分替代法律责任的现象还普遍地存在着,对于决策的科学、民主、法制化的完善过程形成巨大的阻碍。
(二)从理论角度分析
1.法律责任。关于如何界定法律责任,法学者们有许多不同的观点,归纳起来,最具代表性的有三种观点:法律上的否定性评价,法律上的不利后果,一种特殊意义上的义务。通常法律责任的一般构成必须具备以下四个要件:责任主体,违法行为,损害行为,主观过错。
(1)责任主体。责任主体是指因违反法律规定的事由而承担法律责任的人,包括自然人、法人和其他社会组织。结合我国实际,我国环境犯罪的主体包括自然人和以下三类单位:国家、集体、个人所有企业或由多种所有制组成的混合所有制公司、企业、事业单位;国家权力机关、司法机关、行政机关;人民团体、社会团体、学术团体等。在政府实施环境决策失误这一行为中,决策失误者是环境决策失误罪的责任主体。具体而言,造成环境决策失误的有关责任人员还可作进一步的区分。比如我们可将其分为两类:直接责任人和次要责任人。直接责任人即对造成环境决策失误其决定性作用的领导者,次要责任人即对造成环境决策失误负次要责任的领导者,在定罪量刑时可区分对待。
(2)违法行为。违法行为在法律责任的构成中居重要地位,是法律责任的核心构成要素。在政府环境决策失误这一行为中,环境决策失误即为违法行为。
分析这个问题我们可以从政府决策者的权利和义务入手。国家行政机关在实施决策时所拥有的权利其实是一种权力,一种职权,这种权力必须被正确行使,不能疏于行使或滥用。因为这种权力是经过人民授予的,决策者在履行过程中是不能随意行使的,否则就可能构成违法甚至是犯罪。在政府环境决策这一行为中,决策者行使权力时如果导致了环境决策的失误,那么,这种行为便是不当履行,是一种违法行为,环境决策失误造成严重后果的,还应依法追究决策者的刑事责任。
(3)损害结果。一般情况下,损害结果是指违法行为侵犯了他人或社会的权利和利益所造成的损失和伤害,包括实际损害、丧失所得利益及预期所带利益。环境决策失误造成了大量资金的浪费和资源的破坏,形成了恶劣的社会生态环境,这种损害具有确定性。
(4)主观过错。主观过错是指行为人实施违法行为时的主观心里状态,主观过错包括故意和过失。在环境决策失误这一行为中,决策者出于主观故意或过失,如一味追求政绩工程、片面强调经济增长而导致环境的重大损失时,一般较易认定其已构成环境决策失误罪。那么,当决策者不是出于主观故意或过失而是由于信息闭塞、自身能力有限等原因导致重大环境决策失误时,是否也构成环境决策失误罪?
目前,我国对于造成重大环境决策失误的决策者追究法律责任时适用的是过错原则,即当决策者因故意或过失导致重大决策失误时必须承担法律责任,这意味着,当决策者进行决策时遵守了相应的规则,如果决策者全心全意办了,就不应该再追究其法律责任。在这里,立法者的意图可能是出于保护政府官员决策时的积极性的目的,认为如果对决策者决策失误的行为追究过于严格,决策者就会害怕承担法律责任而在决策时束手束脚以致贻误时机。但是采用过错责任原则的弊端就是会使决策者在决策过程中放松警惕,缺乏应有的责任感,出现盲目主观决策。即使有些决策失误时的因为决策者信息闭塞、自身能力有限等原因而作出了错误的决策,我们也不能仅仅仅为其“目的、意图是好的”就忽略其造成的严重后果,而放弃对其进行法律责任的追究,这样也就背离了判断决策正确与否的基本依据。而且,世界上许多国家都实行无过错责任原则,我国环境法也是如此。
当然,这种无过错责任原则也是有限制的,参照环境资源法上刑事责任的无过错责任原则,这种免责条件主要有:战争行为;不可抗据的自然灾害;因紧急避险而造成损害的;由于第三者或者受害人的过失所引起的情况。
2.刑事法律责任。通说认为犯罪构成要件应为犯罪客体、客观、主体、主观四个方面。通过以上分析,政府重大环境决策失误行为的法律责任构成现已具备了这四个方面,“重大环境决策失误罪”的确立具有可行性。
二、设立“重大环境决策失误罪”的立法构想
我们认为重大环境决策失误罪可定义为:国家机关有关责任人在制定有关影响环境的行政决策时滥用职权、徇私枉法、盲目决策或出于其他原因而造成重大环境污染或生态破坏,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。
根据犯罪情节的不同,重大环境决策失误罪可分为两个量刑档次:
1.造成重大环境污染或生态破坏,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或单处罚金;
2.后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。
对于如何区分“严重后果”与“后果特别严重”,目前我国并没有明确的法律规定和司法解释,在司法实践中可参照以下规定:
一是国家环境保护局1987年发布的《报告环境污染和破坏事故的暂行办法》,根据其第五条的规定,有下列情形之一可以认定为有“严重后果”:(1)造成直接经济损失5万元以上不满10万元的;(2)人员发生明显中毒症状、辐射伤害的;(3)人员中毒死亡的;(4)因环境污染使当地的经济、社会的正常活动受到严重的影响的;(5)对环境造成严重危害的。
但是,我们应当注意,20世纪80年代规定的重大经济损失起点为5万元,这一规定在现今社会已明显偏低,在今后的立法中应适当予以提高。
二是国务院1989年公布的《特别重大事故调查程序暂行规定》,按其规定,“特别重大事故”是指造成重大的人身伤亡、巨大经济损失及其性质特别严重,产生重大影响的事故。②
环境资源诉讼是一种公益诉讼,它的起诉人是国家检察机关,在追究决策者“重大环境决策失误罪”时,国家检察机关可代表国家追究决策者的刑事责任,其诉讼程序适用《中华人民共和国刑事诉讼法》其立法、司法解释,可由人民检察院直接受理。
三、“重大环境决策失误罪”与他罪的界限
(一)与“重大环境污染事故罪”的区别
重大环境污染事故罪,根据《刑法》第338条、第346条的规定,是指自然人或单位违反国家规定,向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置其他废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。
二者的主要区别在于:
1.犯罪主体不同。重大环境决策失误罪的主体是具有特定身份的国家机关工作人员,而重大环境污染事故罪的主体包括个人和单位;
2.犯罪主观方面不同。环境决策失误罪的主观方面为故意或过失,而重大环境污染事故罪的主观方面仅为故意。
(二)与“环境监管失职罪”的区别
环境监管失职罪,根据《刑法》第408条的规定,指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任,导致发生重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。
二者的主要区别在于:
1.犯罪主体不同。重大环境决策失误罪的主体为一切造成环境决策失误的国家机关工作人员,环境监管失职罪仅指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员;
2.犯罪客观方面不同。环境决策失误罪的客观方面表现为滥用职权,徇私枉法,盲目决策或出于其他原因的行为,而环境监管失职罪的客观方面表现为严重不负责任的行为。
(三)与“渎职罪”的区别
渎职罪,是指国家机关工作人员在公务活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,严重妨害国家机关正常管理活动,具有严重社会危害性的行为。
二者的主要区别在于:
1.侵犯的客体不同。重大环境决策失误罪侵犯的客体为生态环境,而渎职罪侵犯的客体是国家机关的正常管理活动;
2.犯罪客观方面不同。环境决策失误罪的客观方面表现为滥用职权,徇私枉法,盲目决策或出于其他原因的行为,而渎职罪的客观方面表现为滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为。
注释:
①颜良成.决策失误的沉重代价.价格与市场.2008(6).第42页.
②刘仁文.环境资源保护与环境资源犯罪.2004年版.第304页.