摘要：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调了依法决策的重要性，但在我国行政决策实践中，整个决策过程距依法决策的要求还有非常大的距离。正因为如此，有必要从法理上澄清依法决策的相关问题，包括依法决策的基本内涵、依法决策中的程序规则以及依法决策中的法律问责等。依法行政决策要求决策过程中的决策公开化、决策规范化、决策的参与化和决策听证化以及决策后果上的事后跟踪、效果评价、责任认定和责任追究。
关键词：依法决策；决策领域；决策程序；决策问责
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”由此可见，依法决策已经不是一个简单的理论问题，而是一个法治实践问题，即相关决策主体在决策过程中依法决策已经成为一个基本行为范式。然而依法决策究竟包括什么样的科学内涵、法律属性或者法律构成要件，在我国鲜有学者对此进行研究。这便导致就目前我国政府系统的决策而论，尤其是政府行政系统的行政决策，还没有与法律机制紧密地联系在一起。进一步讲，尽管党和政府的文件已经正式确立了依法决策的概念或者理念，但在有关国家决策的实践中，整个决策过程距依法决策的要求还有非常大的距离，有必要从理论上澄清依法决策的相关问题，包括依法决策的基本内涵、依法决策领域的法律限定、依法决策中的程序规则以及决策中的法律问责等问题。
一、依法决策的概念界定
依法决策是指具有决策权的国家机关在作出行政决策、司法决策以及其他相关决策时，其行为应当受到法律规范的调整，并进而使整个决策过程具有法律属性的行为状态。有学者指出：“现代行政法律法规中的相当大的一部分，是为了满足民众对行政决策参与的制度化要求的。”这是我们对依法决策所下的一个简单定义，其所强调的是决策主体在作出相关的行政决策、司法决策和其他决策时，必须具有法律上的人格，而对这样的法律人格应该从三个方面进行认知：一是该决策主体具有法律身份。我们此处所讲的决策主体是一种具有法律身份的主体，而这样的法律身份将他与一般意义上的社会主体作了区分。依法决策的主体是通过相应的公法机制取得公法上的法律人格，也许他们在法治实践中，在具体的决策过程中是以国家机关的名义而为之的，但是如果从法律的视角对这些决策主体进行认知的话，那么他们的身份则具有严格意义上的法律身份，例如，他们或者是行政法关系中的行政主体，或者是司法关系中的司法主体，或者是立法运行过程中的立法主体等。当我们在谈论依法决策主体的法律身份时是将其与一般意义上的社会主体严格区分的，是将其与具有政治资格的国家机关区分的。深而论之，在一个决策过程中，决策的主体是与法律机制紧密地联系在一起的，他的身份关系存在于法律关系之中。二是该决策主体具有法律资格。一国相应的国家机关在每日每时履行着作出相应决策的职能，而在没有强调依法决策的情况下，这些决策主体不一定是以法律主体的身份作出决策的，他们在作决策时也不一定具有法律上的资格，至少人们不会从法律资格的角度去对这些决策主体进行定位和考察。而依法决策的理念要求决策主体必然具有相应的法律资格，例如，当行政机关在行政过程中作出行政决策时，它就是以行政法上的法律主体资格而出现的，这样的法律资格既赋予了其相应的决策权，又让其必须承担相应的义务。在决策主体还没有成为法律主体的情况下，他们的决策可能仅仅具有行政上的属性，而且也常常是以行政权力的思维方式作出决策的，当然司法决策以及其他与国家权力相关的决策也基本上是这样的情形。但依法决策使行政机关在决策过程中的资格严格限定在法律典则和法律规范之中，即决策主体不是一个严格的权力关系主体，而是一个严格的权力义务关系主体。三是该决策主体具有法律责任。履行国家职能的机关作出相应的决策是其行使职权和履行职责所必须的，国家行政机关无论出于高层还是低层，都有作出决策的权能。从我国国家机关履行职能的传统来看，国家机关作出与其职权相应的决策是其享有的一种当然的权力，正因为它是一种国家权力，所以在未强调依法决策的前提下，这些决策主体有权力实施决策行为，但它们却很少能够对不适当的决策承担相应的责任，尤其是法律上的责任。而在依法决策的理念下，决策行为和决策后果之间必须具有法律上的联系，一个决策主体不但能够在正确的决策中获得赞誉或者肯定，而且能够对不适当的决策承担相应的责任。
上列关于决策主体法律人格的三个方面论述是我们把握依法决策概念的三个主要切入点，由此切入可以将依法决策的具体内涵再作如下解读：
第一，依法决策是对经验决策的否定。决策尤其是涉及到国家职能事项的决策既与决策主体的职权有关，也与决策主体所处的职权关系有关。因为决策主体作为行政组织处于复杂的内外在关系之中，“行政组织法的第一个中心是在国家行政：部会行政、执行行政以及特别行政机关（有独立倾向）提供了既有的、但仍演变中的、整体而言不可或缺的基本形式。许多前述的观察领域，特别是信息问题，都是在此加以处理。”一方面，一个国家机关在作出相应的决策时，它是依据自身享有的职权而启动的，职权在决策过程中具有决定性的意义：另一方面，由于国家机关的职权行使是一个持续性、连续性的行为方式，因此对于一个决策主体而论，决策所面临的外部环境，与决策相关的先前的决策事项等等，都必然会对一个具体的决策事项产生影响。在这样的情况下，暂且不考虑法律规范，仅仅从决策的科学性与合理性与否的角度来考虑问题，就有两种情况，一种情况是某一决策是理性的，是合乎决策事项逻辑的，因而这样的决策便是有效的；而另一种情况则是某一决策是非理性的，即是说有些决策是纯粹主观东西的反映，脱离了相应的客观性，由于决策主体行使相应的国家职权，而这样的国家职权常常有着根深蒂固的传统，这便使得有些决策可能是该决策主体或者该决策主体中的行政领导自身管理经验的体现。在该主体以先前的经验作出相应决策时，这种决策必然是非理性的，因为对于一个科学决策而论，它必须经过严密的逻辑思考、充分的科学论证，充分地听取多方面的意见，反之，决策的实际效果必然不会与法律机制有机地统一在一起，所以说依法决策与经验决策是两个范畴的东西。当然，从相对严谨的角度来看，依法决策与科学决策应当是有所区分的，但从现代法治文明的角度来讲，依法决策与科学决策又是一个思维的两个方面，基于此.依法决策是对经验决策的否定，决策主体在依法进行决策时，首先不能够陷入到决策的经验主义之中。