摘 要：公众参与已成为政府决策者需要审慎处理的重要影响因素，与长期以来决策者习惯于在封闭环境中做出决策相比，目前决策者日益面临着如何在公众参与的环境下有效进行决策的挑战。决策阶段对公众参与的排斥往往会引发随后抵制性的公众参与最终导致决策流产，因此，需要发展出一套管理公众参与的策略来帮助决策者提高其决策能力。
关键词：公共决策 公众参与 管理策略
一、政府决策遭遇公众参与
2009年备受争议的“綠坝—花季护航”有毒有害网络信息过滤软件在一片公众质疑和反对声中被迫宣布暂缓安装，对此结局，工信部内部的人员难以理解，“工信部（包括原信息产业部）政策出台一向都是谨慎的。”“为了拟定一个政策，我们有时请部委下属的专业单位提供参考意见，共同探讨，十易其稿都是少的，20多遍地改，然后才送交主管司局级领导，再听意见，再改。”决策过程不可谓不谨慎，决策目的和出发点也不可谓不纯洁，安装过滤软件“完全是一项公益行为，无可指责”，然而为何这样的决策会遭遇如此广泛的公众抵制呢？“我们也不太理解，这件事怎么搞成这个样子？” ① 过滤软件宣布暂停安装后，工信部的相关人员依然对决策的流产唏嘘不已。
与过滤软件决策几乎同样结局的广州番禺区生活垃圾焚烧发电厂的决策也在公众的抵制和反对中流产了。在当地政府官员观念中被视为一项“绝对为市民着想的”、出于公共利益考虑的决策为何却遭到了公众的反对呢？为何公众对于政府的“民心工程”②如此“不领情”呢？这些疑问依然萦绕在番禺区决策者们的脑海中。
类似结局的决策案例比比皆是，影响较大的还有之前发生的“厦门PX化工项目”、上海磁悬浮列车轨道的修建等等。这些决策案例的共同之处除了结局相似外，决策过程也基本相同，及决策在行政系统中封闭式的运行，隔绝和屏蔽了公众的利益表达和参与，但最终在公众的参与抵制下被迫宣布失效。诸多的相似处折射出一个值得我们不断思考的决策困境，即在公众参与的环境下，我们如何有效进行决策呢？如何在满足决策民主化要求和广泛的公众参与情景下，有效制定出高质量的公共决策？
在公共决策领域，公众的参与成为民主化的一个重要标志，并且随着公众权利意识的增强、民主政治建设的推进和新的信息技术扩大了参与的途径，公众参与不断被激发出来，公共决策者越来越频繁地面对日益增加的公众参与运动，如何在公众参与的情景中有效制定公共决策成为公共管理者决策能力的重要考验。然而，长期以来，公共决策者习惯于在封闭的政府运作程序中完成决策任务，虽然他们认同公众参与是民主政治进步的具体体现，从价值观层面上认为在决策中积极回应公众参与是其当然的职责，但是在具体的决策事件中，对公众参与的抱怨不断，对公众参与公共决策提出了各种各样的疑问。
第一，公众参与并不具有代表性，通过参与进行利益表达的公众往往是一小部分，表达的是特殊利益甚至是极端的个人私利而非普遍利益，存在“少数人绑架多数人”、“会哭的孩子有奶吃”甚至“刁民”的现象，阻碍决策进程；第二，公众参与降低政府工作绩效，公众参与决策将耗时很长才能满足公众不同需要，同时公众参与抵制决策将拖延决策实施的时间，而且公众过度参与导致的对公共管理者的问责压力也会挫伤管理者的工作积极性，降低工作投入；第三，更严厉的指责认为公众参与阻碍决策的出台，扭曲决策质量，降低决策的科学性，甚至公众参与对特殊利益的追逐损害了公共利益的达成。
公共决策中频繁的公众参与实际上已成为决策者不得不面临的困境，面对无可回避的公众参与，一些决策者产生深深的担忧和抱怨。从理论上化解这些担忧和抱怨，并从操作层面给决策者提供一套管理公众参与的策略，是解决决策者困境的不二选择。
二、决策认知的缺陷与管理公众参与的失策
决策无疾而终的结局折射出当前我国政府及其部门在进行决策时面临的共同困境：如何将积极广泛的公众参与和有效的高质量决策结合起来。单纯的拒斥公众参与不符合时代的价值和潮流，然而，完全随波逐流听任公众意见决定行动方向，也是危险的。从案例来看，政府部门在决策出台后因遭遇公众参与的激烈抵制而使决策最终流产，折射出我们在决策认知和实践操作上的诸多缺陷。
第一，决策者倾向于将垃圾焚烧发电厂的建设看作是一项技术性、科学性的事务，过滤软件的选用、发电厂的选址和焚烧炉及焚烧技术的选用等等，在决策者看来是一个纯技术性问题，它们都是一种通过专业技术分析手段可以得到解析的对象。因此，在决策者视野中，关于焚烧发电厂的决策完全类似于在数学意义上追求问题的真解，完全没有意识到过滤软件的使用、垃圾焚烧发电厂的选址等关系到公众的切身利益，自然而然在决策过程中屏蔽了公众的声音和参与。
第二，从决策过程来看，决策权力基本掌握在政府及其部门手中，决策场所局限在行政层级系统中，决策是在一个封闭的行政程序中自主运行。在过滤软件的选址、发电厂的选址和焚烧技术的选用上，更多地强调部门专家的意见，依赖专业技术人员的分析来做出决定，没有与公众及其代表进行协商取得共识。
第三，由于决策事项毕竟不是单纯的技术性科学性事务，而是关乎不同类型公众切身利益的公共事务，公众迟早都要参与进来。由于决策过程中公众利益要求未能得到充分表达。随着信息的进一步公开，被隔绝在决策过程之外的公众认知到决策方案对其利益的损害，“后知后觉”的、带着激怒情绪的公众转而以参与方式抵制政府的决策。
第四，决策部门对待公众参与严重缺乏策略。初始阶段政府部门完全独占决策权力，决策在封闭的行政程序中运行；公众抵制和反对的压力下，政府被迫按照公众意愿推翻或暂停原有决策，实际上相当于将决断权让渡给公众。从决策的初始阶段完全屏蔽公众参与，到最后完全将决策责任和权力交由公众来执行，从一个极端跳跃到另一个极端，突出暴露了政府及其部门在决策认知上的幼稚和管理公众参与上的技能缺失。
由于决策者仅仅看到的是决策事项的技术性层面而遮蔽了其公共事务性，不可避免地将决策过程封闭在行政系统内部，屏蔽了与决策事项有密切利益关联的公众的利益表达。然而，决策事项的公共事务性是客观存在的，它并不随决策者的主观忽略而消失，它必然会推动公共参与的产生。而在公众参与产生并不断扩大之际，决策部门缺乏管理公众参与的基本技能，被迫向公众开放，直至最终完全向公众要求妥协。
三、公众参与环境下有效决策的策略
决策者向公众参与让步和妥协，一方面表明公共管理者对公众利益的尊重，另一方面也表明政府缺乏在公共参与环境下有效进行管理的习惯和技能，在某些场合，向公众参与的妥协和让步并不必然表现为对公共利益的尊重。为了在民主参与的环境下有效进行决策，政府及其部门需要发展出一个管理公众参与的策略。
1、清晰认知决策问题的特性，即决策事项是更偏向于技术性特征还是偏向于公共事务特征。决策事项的技术性特征对决策质量或者决策的科学化程度要求高，相应地对公众参与的要求则低，如关于航空安全管制标准的制定、污染控制标准的制定等等带有很强的技术性特征，无需也无必要引入公众的参与和讨论。而决策事项的公共事务性特征表明决策直接会对公众产生的利益影响，决策的制定需要得到公众的一致认同和接受，因此，决策过程要求更多的民主参与、谈判和协商以达成共识。
2、偏重于技术性特征的决策可以由政府及其部门更多地掌控决策日程和决策权力，决策在封闭性的环境下做出，决策的科学程度依赖于专家的水平和专业分析的准确性。而公共事务性的决策则应更多地引进公众参与，与公众协商谋求共识，共同寻找能得到公众的认同和接受的解决方案。与前者强调专家和专业分析能力不同，后者更注重民主协商、讨价还价的谈判能力和在各种冲突意见中发现共识的综合能力来完成决策方案的抉择。
3、根据决策问题的特性，综合考虑决策质量要求和决策的公众可接受性要求之间的相互制约关系③。技术性特征的决策对决策质量要求高，对民主参与要求程度较低，公众一般也没有意愿和动力参与进来。公共事务性特征的决策事项，因为关乎众多公众的切身利益，决策的出台和执行要求公众的认同和接受，因此对民主参与要求高。现实中大量的决策既具有技术性特征又具有很强的公共事务性特征，在决策中既要考虑到决策的科学化要求和质量要求，又要考虑到公众对决策的认同度和可接受度，那么决策者就需要在两者之间寻找一个平衡点。这个平衡点可以通过对公众参与的有效的管理来获得。
4、合理地识别公众的类型，决定公众参与的广度和范围。
第一，要合理区别出公众在决策事项上的损益差异，决定哪部分公众参与决策，要恰当地识别出公众利益损益差异与其参与程度和参与激励上的关联，对不同类型公众采用不同的接触方式。一般而言，利益明显受到损害的公众有着极大的参与激励，会发出较大的反对声音和采取直接的抵制性参与行动，而受益的公众往往是间接的或潜在的（但经常是广泛的），相对而言较难发出支持的声音和采取支持性的参与行动，需要决策者积极动员这部分公众的参与行为，以形成不同类型公众参与行动之间的均势和平衡。
第二，界定公众参与的范围，公众范围的界定可以由公众自主选择，如公众自发参加，也可以通过政府及其部门加以选择，决策者遴选参与者必须要考虑到公众的代表性，切忌通过管理者的选择来操纵公众利益表达过程。操纵虽然能暂时获得效果，一旦真相被揭露，将会激发剧烈的公众反弹。
第三，在界定公众范围中值得注意的是，要善于发现潜在的公众群体。由于公共决策带来的影响具有不确定性和滞后性，决策过程中尚未参与进来的公众会被决策后果激发参与欲望，提出利益要求，进而在其他公众群体中产生连锁反应，使决策及其执行陷入困境。
第四，分析相关公众的特征，即参与进来的公众是有组织的团体、多个有组织的团体还是无组织的分散型的个体公众，还是前三者的杂乱混合。了解这一点对公众参与过程的设计至关重要。一方面，有组织团体一般具有定期集会，能够有效形成集体行动，快速地对政府决策形成直接压力。另一方面，政府也能通过其组织性特征快速有效地获知公众意见，同时组织化团体的定期集会也是政府可资利用的高效沟通平台，可以便利地将其作为公众参与的场所。无组织化的公众虽然难以形成集体行动，但政府也难以建立起有效的能触及每个成员的沟通交流渠道，需要政府动用行政资源重新搭建参与渠道和平台。
第五，善于发现和借用第三方公众，尤其是客观中立的专家和公共意见人物。由于这部分人物超脱于具体的利益纠纷场景中，能客观公正地发表意见，他们在管理策略中具有非常重要的地位。第三方尤其是专家权威人士的参与，不仅扩大了参与的范围，还能提升决策的质量和科学标准，更为重要的是，他们的参与能够给因直接利益對峙和冲突形成的僵持局面注入缓和的因子，如果善加利用，将成为撬开僵局的杠杆。
5、根据决策问题的特性和公众类型的差异，确定公众参与在决策环节中享有的权力地位，即公众参与的深度。公众参与在决策环节中的作用可以分为如下几种，第一，为建立决策问题共识的公众参与，即政府动员公众关注某一棘手的社会问题，聚集其公众意见，推动决策议程的确立。虽然从严格的决策的程序来讲，公众实际未能进入决策过程，但这种参与有利于增加决策的公众认同度和接受度，为随后的决策执行积聚势能。第二，为政府及其部门提供决策信息的公众参与，以便决策者更全面更科学地解析决策问题。在此，公众参与深度较浅，公众主要以提供自身对问题的理解和感知等信息为主，公众的问卷调查、访谈等是最常见的形式。第三，征询决策方案和对决策方案设计意见征集性质的公众参与。这需要公众投入时间和精力，对决策方案及其利益损益进行分析和讨论，并据此提出自己的反对、支持或修改意见，如果公众的方案提议或意见建议能为决策者所采用，则表明公众一定程度上分享了决策权力，体现了民主的深度发展。第四，公民投票决定决策方案，这是最深度的参与，意味着公民执掌决策权力。番禺区最后宣称不排除由公众投票来决定垃圾焚烧发电厂的选址，则类似于公众掌握的最终决策权力，虽然政府是被动式地将决策权转交给公众。
6、操作技能还包括理性地选择公众参与的时机和形式。时机指的是在决策的哪个阶段引入公众参与，过早或过迟的向公众开放都会引起不必要的冲突和抵制。一些决策可以在决策日程确立环节引进大规模的公众参与，一些决策需要在方案拟定上广泛征求意见。公众参与形式是指问卷调查、电话问询、网络平台表达、公众个人接触、分散式的利益群体接触和整体接触等，不同的参与形式适合不同的参与深度和广度。如前所述，问卷调查、电话问询、网络平台表达等形式适用于无组织化的公众，适用于获取决策信息目的的公众参与类型，而个人接触比较适用于邀请专家权威和公共意见领袖参与决策。◆
注 释：
① 李瀛寰，“绿坝通知出台始末：‘国际通行做法’误导李毅中”，https://news.xinhuanet.com/
newmedia/2009-08/20/content_11913968.htm.
② 2009年11月5日《番禺日报》头版头条报道《建垃圾焚烧发电厂是民心工程》。
③约翰·克莱顿·托马斯著，《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社2006年，第32页。
作者简介：
黄小勇，汉族，湖南人，副教授，中央党校政法部博士。