摘要在新一轮行政体制改革的动向已经彰显的背景下,地方对国家的改革方略有着自己的理解。在遵守统一改革方向的前提下,地方在国家改革的大环境中面临着自己独有的优势和难题,必须有针对性地酝酿自己的改革思路和手段,以求改革在地方推行的持续性和实际效益。
关键词地方 改革 路向
中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-248-02
一、地方施行行政管理体制改革的背景
行政管理体制改革是深化改革的重要环节。根据2007年党的十七大和2008年2月的十七届二中全会报告的部署,2008年3月国家开启了我国的第六次行政体制改革——“大部制”改革的初步尝试,一些部门被整合,另有一些部门被裁撤,虽然整个国务院组成部门虽然数量上减少不多,但实际的改革进路已经开启,即首当其冲的“决策科学、执行有力”,已经改革的部门在这一精神的指导下进行了卓有成效的机构变动和调整,如人力资源和社会保障部的机构变革,人力资源和社会保障部2008年3月组建,其“三定方案”(定机构、定职能、定编制的方案)即《人力资源和社会保障部主要职责内设机构和人员编制规定》在四个月后即顺利通过国务院批准。许多改革中未涉及到的部门也在这次改革精神的引领下进行了机构整合的动作,如商务部的三定方案的确定。由于中央的改革策略可以直接、快捷地应用于中央一级的政府机构改革,因此,其成效、速度和力度都比较明显,但这种改革方略到了地方层级的推行时,其各种表现便不再如中央改革那样直接、明了。地方对中央改革的方针有着自己独特的理解和消解。就地方政府的实质而言,其应该是一种地方行政主体,有着自己独立利益的区域利益群,是一定区域内的居民以本地域利益为轴心而结成的利益群体。不管是中央还是地方都在相互依赖中保持了各自的独立性。作为不同地区的利益主体和代表,为了追求利益最大化,地方行政主体与国家以及地方行政主体间发生了各种各样的联系,从合作、协作到竞争、封锁,在共同以及各自不同的利益目标下进行着利益的博弈。地方行政主体利益的地域性和自然性特点也决定了区域利益群内的地方行政主体在行使行政权时,当地域利益与社会利益、与其他群体利益甚至国家利益发生冲突时,他们所选择的往往是区域利益而牺牲别的利益,地方行政主体可能从地方利益出发来对待中央政策的调整。所以,地方改革一方面是单一制国家之下地方执行中央政策的表现,另一方面其实也是地方在根据自身利益对转型时期自身行为的一种抉择,在某些领域改与不改、大改小改、早改晚改则取决于地方针对特殊地情、经济需要作出的理性取舍。
二、地方在行政管理体制改革中面临的问题
从机构性质定位来看,行政决策与执行两类不同的职能客观上造就了两类机构(决策机构和执行机构)、两类人(从事决策性工作和从事执行性工作的人员),由于从职能的性质到具体的行为方式都存在着较大的差异性,现阶段我们在人事管理上还没有加以区别,并且尚未分别建立符合各自特点的管理制度。对于监督部门的地位还没有足够重视,导致行政系统内部的监督权在无形中流失或使监督效果接近空白。
从机构设置来看,各级政府设置部门往往延续了“上下对口”的习惯做法,职能部门在服从本级政府的同时还要接受上级部门的指导,造成各级政府部门重复设置、机构臃肿。基层政府为了完成上级政府制定的各项达标任务,不得不设立机构和增加人员,在编制不足的情况下,又设置了许多临时机构,安排了一些临时人员,造成机构与人员超编。在缺乏有效管理和约束的情况下,政府机构和人员不断增加,维持运转的费用和人员也随之增加,造成财政支出不断扩大和财政负债率不断提高。
从机构职责看,由于政府内部职能划分不清,有关职责权限划分的规定缺乏法律效力,加之部门起草立法的影响,导致对有些事务多头管理、重复交叉执法,权力与利益挂钩,甚至不同部门权力严重重叠,发生矛盾后难以协调;或者互相推诿扯皮,造成管理真空,权力与责任脱钩。
从政府行政职能内部的分配来看,我国实行决策与执行合一的体制,从中央到地方、从部门到职位皆集决定与执行于一体。这种体制的优点是有利于迅即决策、快速执行,有利于决策与执行二者之间在运行过程中灵活地整合,有利于上级对下级直接指挥,其弊端在于:行政机关既忙于决策又忙于执行,精力分散,结果往往是宏观决策搞不好,具体执行也搞不好;决策与执行合一使行一些部门自行决策、自行执行,导致决策与执行中的随意性,边决策边执行,或者边执行边决策,执行的结果往往与初始的决策差之千里;决策与执行合一也使得一些部门从方便执行出发来制定决策,而给公众带来诸多不便;决策与执行合一,难以区分是决策失误还是执行走形,无法追究行政责任,也易滋长地方、部门保护主义;决策与执行合一使得决策对执行的监督陷入“自己监督自己”的境地而流于形式。
从中央与地方的关系来看,在某些方面,既存在着中央权威和统一性不够,中央宏观调控在有些地方实施受阻,地方保护主义比较严重的问题,也存在向地方权力下放不够,发挥地方自主性和积极性不够的问题;各级政府的事权、财权和责任仍然存在不匹配的问题;运用法律手段调整中央与地方关系还不够,制度化规范化水平较低,难以保证必要的稳定性和可预见性。
从行政法制建设的程度来看,长期以来,我们习惯于运用行政手段管理经济社会事务,导致行政管理体制改革的过程和结果缺乏法律保障。机构改革减而复增,陷入“精简—膨胀”循环的主要原因就是缺乏法律保障。从世界各国解决机构编制膨胀的主要手段来看,一个是财政手段,另一个就是法律手段,但主要是法律手段,而且财政手段最终也是通过法律才能起到硬约束作用。除宪法的概括性规定外,目前我国既没有上升为法律的统一行政组织和编制法,也缺乏各个部门的行政组织和编制法,更没有推进改革的相关法律。现有的个别法律和政策性文件,如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,对组织机构、职能、编制、权限、中央与地方关系、财政保障机制等也没有明确的规定,缺乏详细的责任条款。弹性过大的条文表述和国家法律、行政法规与地方性法规之间的不协调,也增加了实施中的矛盾。
三、地方在行政管理体制改革中的方向
(一)改革的总体思路
在我国现行宪政体制下,地方行政组织不具有独立主体地位,而属于国家行政组织的范畴,地方政府工作部门的设置一般要经过上一级人民政府的批准。而作为省级政府又都要服从国务院的领导。中央与地方行政权的划分由国务院决定,中央与地方绝非只是管辖范围大小的差别。应该说,除外交、国防、国家安全外,中央政府拥有制定财政货币政策的权力,就经济社会发展与管理而言,采取赤字预算,确定税收法规,印发货币甚至市场准入、监管的政策、法律等,均属中央政府之责,而地方政府都没有这些权力。但是宏观调控是地方政府的权力,地方政府不能层层搞宏观调控,因为没有相应的调节手段。地方政府只有把自身的职能和权责搞清楚,位置摆正了,管理体制改革才能更顺畅。目前地方行政体制改革的大致方向应该是,按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调和构建政府权责体系的要求,对宏观调控部门的职能进行了重大调整,剥离项目、经费审批和微观运行的功能,突出做好发展规划和计划、财税政策、货币政策的统筹协调的功能,对行业管理部门的职能进行合理配置,使其更加注重在制定和组织实施产业政策、行业规划等方面的作用。其实质是使政府机构和职能调整由经济适应型目标模式向社会回应型目标模式转变,由权力型政府定位向服务型政府定位转变。
(二)改革的法律保障
加强和改进政府立法工作,地方行政体制改革的法律保障包括两类,一类是普适性规范,一类是特殊规范。普适性规范的适用对象是整个国家行政系统。其内容主要包括行政体制改革总体目标的确定,包括政府职能转换的目标,行政权力在中央、地方以及组织内部的配置,行政权力的运行规则等。普适性规范主要由法律、行政法规、国务院发布的规范性文件来确定,非地方政府权限,但地方政府在涉及自身利益的部分有参与权。特殊规范指单独适用于地方行政体制改革的规范。其内容包括地方政府职能的定位、行政权力在地方行政体系内部的分配,地方行政权力的运行规则等。其核心是地方政府的职能定位。上述内容可通过制定行政规章或规范性文件予以明确。另外,按照法制统一的原则,地方还要制定和实施与贸易有关的地方性法规、规章和政策。保持地方性法规、规章和政策与中央政府的一致性。根据中央统一部署,及时调整有关地方性法规、规章和政策。地方新出台的法规、规章和政策,要符合我国政府的承诺和世贸组织规则。在制定地方性法规、规章和政策措施时,区分不同情况分别契合国民待遇和最惠国待遇原则。规章和政策措施统一在政府网站、政府公报刊登公布。
(三)改革的实现路径
就政府职能转变而言,地方政府职能转变服从于中央关于政府职能转变的总体布局,在政府职能转变过程中,可制定行政规章,规范改革所涉及的各机构的职能,根据职能,设置机构,配备人员。就权力配置而言,地方行政体制改革中的权力配置,既有外部的权力配置,即地方政府与其上一级政府甚至国务院之间,地方政府与其他省市政府之间,也有内部的权力配置,主要指地方政府各职能部门之间,以及地方内部市、区、乡各行政层级之间。前者应由人大及其常委会立法予以调整,如《地方政府法》或《中央与地方关系法》等。后者在没有法律、行政法规的情形下,地方政府可以根据宪法和法律的授权,制定规章予以调整。就权力运行而言,权力运行更多是程序上的问题,其中的实体内容不好,如果所涉问题属于辅助性质,地方政府可通过制定规范性文件予以调整。须注意的是,规范性文件的运用须谨守法律保留原则。根据上述情况,改革的具体对策可以设定如下:
1.体制上将决策与执行彻底分开。决策与执行分开后,可以根据决策与执行既相互联系又互为制约的内在关系,合理配置职能,建立规范的运行机制:政府决策部门负责决策过程并对执行部门行使监督检查、政策指导、组织协调之职权,不干涉具体的执行过程;政府执行部门按照专业的执行规范独立地执行决策部门作出的各项决策并向决策部门反馈信息、提出意见和建议。决策部门与执行部门按照决策、执行、监督、反馈的管理系统,建立起既相互独立、又互为联系、互为制约的规范的运行机制。
2.规范行政决策行为,完善科学民主决策机制。下放一切可以下放的决策权,简化一切可以简化的程序。探索建立规范的审批管理与操作机制,实现审批权力与责任挂钩、与利益脱钩。精简审批事项与规范政府职能紧密结合。重大行政决策事项在提交地方政府会议讨论决定前,事先经过专家库专家进行必要性和可行性论证。专家出具的论证意见应作为政府决策的重要参考。而地方各种形式听证制度的施行远比国家一级的同类制度推行要简便很多。
3.实现机构的有机整合及科学的职位分类。地方政府机构改革的部门设置,要讲求科学合理,不能分得过细,它的职能要整合到一起,设得过细,过于庞大,增加工作的难度。要建立起符合行政执行特点的职位分类及相应的执行责任制。职位分类是其他各项人事管理的起点和基础。通过职位分类,建立内部的权责体系及相应的执行责任感。行政执行大都以执法队伍建制,在职位分类时,应结合其特点,建立相应职组、职系。
4.强化监督权力,推行政府绩效管理和行政问责制度。改革后的地方政府各部门应该是在“大部”框架下的综合职能部门,部门首长应对部门各机构、各公务员的政策、行为及其后果向人大、政府承担政治责任、行政责任。要建立起符合各类行政权力特点的绩效评估制度。科学的绩效评估是人事管理的关键。全面推进以行政首长为重点的行政问责制。按照“谁审批、谁负责”的原则制订内部行政责任追究办法,明确规定追究什么、追究谁、谁来追究、如何追究等内容,使责任追究制能真正落实到直接部门、直接人,制订出责任人过错过失行为的具体追究办法。
注释:
地方行政管理体制改革不能仅就地方改革的问题铺开,更应该着眼于外部大的环境的完善,比如这里处理好中央与地方关系(具体到权限争议解决问题)就比较关键,处理妥当将会对地方的改革起到很明显的促进作用。
参考文献:
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