[摘要]民族自治地方社会治理的主体、内容和方式上均有着特殊性，带有明显的本土性、民族性和“自治性”，也离不开国家的治理。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，民族自治地方社会治理同样要处理好“政府、市场与社会”的关系，由“管理”转变为“治理”，在社会政策决策、社会矛盾化解、社会“自治”等方面实现现代化。
[关键词]国家治理；社会治理；民族自治地方；自治；现代化
中图分类号：D922.15 文献标识码：A
文章编号：1674-9391（2015）01-0062-09
一、社会治理的内涵及在民族自治地方的特殊性
（一）社会治理的内涵
2013年底，中共十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）作为中央文件首次提出“社会治理”的概念。这一“社会治理”，不同于古代“统治”、“管控”意义上的社会治理，而是在以民主和法治为特征的现代国家治理意义上的社会治理。综观历史，在“统治”型社会中，尽管不乏开明统治者推行“民本”、德治、礼治之类的社会管理政策，甚至允许民间力量有限度地参与社会管理。新中国成立后，尽管党和国家一直践行全心全意为人民服务，并坚持贯彻群众路线，但主要延续古代传统的社会管理思维和方法。一直到改革开放初期，主要以单位制度、户籍制度、身份制度、职业档案制度为主要“管控”手段，实行政府全能式的社会管理。改革开放以后，随着市场经济的逐步确立，社会管理实践表现为党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的“党政主导型”格局[1]，尽管有构建和谐、服务民生、以人为本等价值取向，但依然未完全脱离“管控”思维。
中共十八届三中全会适时推出全新的“社会治理”理念。《决定》指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”《决定》把社会治理体制创新概括为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面。
就是说，社会治理涉及社会生活的多个方面。主要包括因社会关系失衡和社会行为失范所引发的社会矛盾，比如教育不公和教育资源短缺、就业困难和就业机会不平等、分配不公和贫富分化、社会保障体制和社保资金管理不完善、医疗卫生资源分配不公和保险救助机制落后、计划生育政策需要调整、恶性事件与群体事件增多、信访压力大、重大生产事故多发、食品药品安全问题多发、网络信息安全和国家安全受到威胁等等与民生相关的权利保障、权利冲突和社会稳定问题。社会治理的主体包括政府（或国家机关）、社会组织、居民等。社会治理方式的改进，强调“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”式的多元化治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，发挥行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织的积极作用，通过完善重大决策社会稳定风险评估、行政复议、信访等工作机制来畅通人民群众利益诉求和化解社会矛盾，通过完善食品药品安全监管、安全事故防范、防灾减灾救灾、社会治安防控、网络和信息安全、国家安全等机制来提升人民群众的安全感和公共安全指数。
可见，社会治理是以实现和维护人民群众权利为原则，发挥政府、社会组织、居民等多元治理主体的作用，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程[2]。社会治理创新的重点在于：协调好政府、市场和社会的关系，以社会建设为基础、以基本公共服务均等化为保障、以构建合理稳定的社会权益结构和社会行为秩序为中心，实现建设、服务与治理的有机统一，构建合理的社会制度和社会体制[3]。
（二）民族自治地方社会治理的特殊性
对于民族自治地方而言，其社会治理具有特殊性。
第一，治理主体的特殊性。一般认为，社会治理主体包括政府（或国家机关）、社会组织和居民。民族自治地方社会治理的主体中的“政府”，既包括本地区民族自治机关意义上的政府和其他有关国家机关，也包括中央政府、上级政府和有关上级机关。其中，民族自治机关与其他国家机关一起，担负着“国家治理”的职责，民族自治机关还承担着“自治”的角色。民族自治地方社会治理的主体中的“社会组织”，既包括本地区基层组织、行业协会与社团等社会组织，也包括少数民族传统习惯上的社会组织（如众所周知的“家支”、“理老”等习惯法组织）。民族自治地方社会治理的主体中的“居民”，泛指辖区内所有公民，包括汉族公民与少数民族公民，也包括本地主体民族公民和其他少数民族公民，不论是否构成区域自治，所有公民均是主体。
第二，治理内容的特殊性。民族自治地方社会治理，包括教育、医疗、就业、分配、社保、矛盾化解与安全防范等内容，这些内容与民族关系、民族问题密切相连，甚至相互交织在一起。比如，教育政策对少数民族照顾是否符合实际要求、教育内容是否能被少数民族群众接受、是否促进民族文化传承等等，关系到少数民族与汉族之间的关系、少数民族自我传承和发展以及对国家的认同。在社会矛盾化解方面，本民族纠纷方式的参与程度、国家纠纷解决方式对本地、本民族传统习惯的尊重和吸纳程度，同样关系到民族关系的和谐与少数民族群众的国家认同感。
第三，治理方式的特殊性。民族自治地方社会治理，离不开国家提供基础设施、基本公共服务以及社会安全保障等与国家治理密切关联的内容，也离不开本地区民族自治机关、基层社会组织与少数民族群众的“自治”。其中，在民族认同和国家认同意义上，对后者的依赖性更强。民族自治地方社会治理的方式和效果，与国家对民族关系的总体认识、对少数民族的各项政策、对民族自治地方的控制程度密切关联。从历史来看，国家意识的产生晚于民族意识。尤其在民族自治地方，国家意识主要产生于近代。国家意识产生后，国家（中央）政权对民族自治地方的控制越多或越紧，民族意识越是强于国家意识，少数民族与国家政权的关系便存在一定紧张。简而言之，民族自治地方社会治理更应当强调本土性、民族性和“自治性”。