[摘要]目前我国正处于经济、社会和文化转型的现代化进程中，传统的家庭结构、规模、功能已发生了深刻的变化，出现了许多新问题。本文从保障家庭经济安全；支持家庭照顾能力，分担家庭照顾责任；实现区域内教育资源均衡发展等方面重构了我国的家庭福利政策体系。
[关键词]家庭福利
政策体系
国情
[中图分类号]D632 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623(2011)04-0080-05
家庭福利是政府依据法律和相应的政策，通过提供资金和服务，促进家庭功能发挥和解决家庭问题而采取的行动和措施。家庭福利政策是以政府和社会为责任主体，以家庭为对象，通过工作福利、发放津贴和提供社会服务的形式，对有关家庭进行帮助的社会政策。
一、目前我国家庭福利政策体系存在的问题
(一)我国现行家庭福利制度和政策体系面临的挑战
随着改革的深化，计划经济体制下单位制全能的社会功能渐次剥离，福利供给的责任直接下沉到家庭，而社会竞争的加剧使得家庭福利供给能力严重缺乏。在经济社会变革、老龄化、家庭小型化和人口大流动社会背景下，我们的家庭福利制度和政策体系面临着一系列的挑战。
1.社会经济改革改变了家庭福利传统的单位供给方式。单位由原来的福利提供者变为经营管理者。养老保险和医疗保险制度逐渐取代了单位退休金制和医疗报销制，老人供养和医疗照顾的职能逐渐由社会和家庭承担。
2.儿童照料与教育的支出加大。在子女数减少与父母对子女期望上升的双重作用下，儿童抚育的成本日渐上升，其中儿童照料与教育的支出给家庭带来了一定的经济压力。
3.家庭养老功能渐趋弱化。一对年轻夫妻养育一个孩子并照养两位甚至更多老人的情况会越来越多。缺乏适合老年人日常照料所需的社会资源供给，即使两代之间还有较强的经济联系，但在生活照料与精神慰藉上，老年人缺少除了家庭之外的其他资源。
4.家庭经济保障作用“被强化”。现行法律规定极大地强化了家庭对个人的福利责任和福利功能，使家庭对其成员的福利承担无限责任。
5.婚姻和家庭的稳定性下降。儿童和青少年当前和长远福利水平由此受到损害。传统血亲价值理念受到挑战，亲属间相互依靠、支持力度变小，家庭代际支持价值减弱。
(二)我国家庭福利政策体系中存在的主要问题
与改革开放前相比，我国的家庭福利机制发生了很大的变化。但与社会主义市场经济相适应并能够促进整个社会协调发展的新型家庭福利政策体系还没有建立起来，公共政策缺乏对家庭层面的通盘考虑，家庭微观利益与国家宏观利益还未统筹兼顾，部分政策不利于提高家庭福利或维护家庭稳定。其问题主要是：
1.政策内容过于狭隘。将家庭问题归为社会政策范畴，较少考虑家庭问题的经济后果，导致应对人口家庭福利化经济后果的政策匮乏。
2.政策功能比较单一。我国当前缺乏满足家庭发展性需求的家庭福利政策。如我国家庭福利政策规范和调整的领域主要局限于弱势家庭，有等同于“家庭救助政策”之嫌。
3.政策理论指导缺乏。没有显示出政府在支持家庭发展上的主流价值观。如对于家庭福利的理念和原则、政府的责任和角色、发展模式、公益性与市场化问题以及国家福利资源的分配及监管问题都缺乏深入的研讨。
4.政策视野偏重短期。目前仍然没有形成应对支持家庭发展的国家战略，也没有出台家庭福利事业发展的中长期规划。这很可能导致国家丧失应对家庭结构变动挑战的战略机遇期。
5.政策体系“碎片化”明显。我国家庭福利政策的城乡地域差异明显，农村家庭福利政策薄弱，不同经济区域间家庭福利政策发展不均衡，中西部欠发达地区的家庭福利政策相对粗疏。
6.政策保障的政府缺位。几乎所有的政策都侧重于强调家庭或个人的责任和义务，缺乏对个人实现家庭责任的保障与支持。
(三)原因分析
从影响家庭福利政策体系建立和完善的角度分析，主要有以下几个方面：
1.家庭福利意识滞后。与西方国家相比较，我们关于国家提供或国家保证的福利行为是一项“公民权利”的观念相对落后。社会和国家总是在鼓励人们“自助”和“互助”，反对和歧视对国家保护体制的依赖。
2.组织管理存在问题。一些地方政府并没有对家庭福利给予足够的重视。部门之间利益分割，常常难以达成共识，进而导致很多已经出台的家庭福利政策形同虚设。
3.责任权益上的认识误区。一是过分强调国家和政府的责任，一些人认为，家庭福利完全是国家和政府的责任，政府应该无偿地为所有家庭提供养老方面的福利。另一种则是过分强调个人及家庭的责任，这是传统的家庭养老观念的延续。
二、我国家庭福利政策体系的初步构建
(一)家庭福利政策体系的对象、主体和目标
1.家庭福利政策的对象和主体
民生问题有两个层次，一是经济收入保障的层次，一是包括精神生活在内的生活保障层次。家庭福利政策需要解决的主要是后者，社会保障政策主要解决的是前者。但是，两者不是割裂的，只有把两者结合起来才能构成完整的民生问题。
家庭福利政策的主体并非完全是政府，应由政府、社会组织和家庭构成，只有在三项主体的互动关系达到一种协调和平衡的时候，才能够实现真正的社会效应。
第一，政府主体主要是指立法部门以及中央政府、地方政府等决策部门，职能是负责制定家庭福利法律和政策，统筹规划社会资源，实现社会资源的公正公平分配，缓和社会矛盾，解决民生问题。
第二，社会组织主体。由基层社区、家庭福利团体、家庭福利中介协调机构等承担，负责推行政府制定的方针政策，根据社会需求制定调整福利服务计划，并直接参与福利设施运作以及福利服务活动。同时，对居民生活中的福利问题进行调查、管理、指导。
第三，家庭主体。家庭主体的需求变化动向、购买方式决定着政策的制定和福利提供的方式。社会应该充分尊重利用购买者的意愿、需求、利益，为它们提供营利性的、非营利性的、公共性的福利服务。
2.家庭福利政策的理念和目标
我国家庭福利政策体系设计的核心思想，乃基于支持家庭的理念，促进家庭功能的发挥。家庭福利政策体系设计的总体目的一方面基于维持传统家庭的稳定，另一方面在于应对我国社会、经济、文化变迁对家庭产生的影响。
我国家庭福利政策体系的中长期目标应当是：结合人口政策，加强对弱势家庭的经济扶助，以减轻其家庭照顾的负担，并确保家庭经济稳定；增进各种形态家庭内部的性别平等，落实两性工作平等政策，消除性别歧视的就业障碍；支持各种形态家庭照顾能力，分担家庭照顾责任，支持照顾老人、儿童、身心障碍者家庭的需求，减轻其照顾负担；预防并协助解决各种形态家庭内部的问题，协助各种形态家庭增进配偶、亲子、亲属间的良性互动。
我国家庭福利政策体系的中短期目标：协助低收入
家庭有工作能力者参与劳动市场，及早脱贫；研究符合公平正义的个人所得税扣除额及免税额，以保障不同形态家庭经济安全与公平；鼓励提供员工与家庭友善的工作环境，减轻员工就业与家庭照顾的双重压力；推广与教育两性共同从事家务劳动的价值；建构完整的儿童早期教育系统，特别是协助发展迟缓儿童接受早期治疗；普及小区幼儿园设施及课后照顾服务等，减轻各种形态家庭照顾儿童的负担；增强各种形态家庭支持网络，协助各种高风险家庭等各种形态家庭自立；建立以小区(或区域)为范围的家庭支持(服务)中心，预防与协助处理各种形态的家庭危机。
综上而言，家庭福利政策体系的目标不是单一的，应当是多层次的目标链，其总体目标应当是发展家庭福利，提高家庭发展能力。现实目标是在目前的条件下，政府从“关爱家庭”、“以人为本”出发，给予家庭更多的支持，通过帮助家庭及其成员提升能力来使家庭有效地履行责任和发挥积极的功能。终极目标应当是促进和实现家庭的全面发展。
(二)家庭福利政策体系的设计原则
1.积极性原则。家庭福利的价值含义在于强调生活状态的改进，以积极的福利替代消极的救济，以社会投资累积人力资本，以社会公平与团结促进经济稳定成长，以经济成长回馈人民家庭生活质量普遍之提升。就我国社会目前阶段而言，政府应保障人民基本生存、发展的各项福利，并鼓励民间协力合作，以公私伙伴关系提供完善的服务。
2.公益性原则。我国家庭福利服务方式上要坚持无偿、低偿、有偿相结合，使不同层次的对象都能享有相应的福利服务。根据不同类型服务的性质、目的及目标人群，政府要承担主导责任，可以直接提供服务，也可以通过财政补贴或税收优惠等政策鼓励，和支持市场或非营利组织提供服务，以使所有家庭都能够享受到和承担得起服务费用。
3.循序性原则。受经济条件的约束，达到社会合意的家庭福利状态需要在可能的条件下，进行综合的制度安排和方案设计。我国的家庭福利政策和制度需要分轻重缓急逐步建立。目前，最重要的是以儿童、少年、身心障碍者、老人均能在家庭中受到照顾与保护为优先原则，主动提出因应对策，尤其首要保障弱势家庭的生存发展权利。
4.整体性原则。政策体系是一个具有纵向结构和横向结构的有机整体，这是政策体系首要的，也是最基本的特点。所设计的家庭福利政策元素、单元之间应当具有内在的结构性、逻辑性、层次性和关联性，以形成内容完备、功能完善的家庭福利政策体系。
5.全面性原则。家庭福利政策体系不仅包括应急和修补性服务，更要重视预防和早期干预；不仅要为个人提供服务，更要强调针对家庭整体功能的服务；不仅为困境家庭服务，也要为所有家庭服务；不仅为儿童服务，也要为成年人或家庭照顾者服务。总之，要适度拓展家庭福利覆盖范围，将家庭福利服务对象延伸到所有家庭，并逐步实现城乡统筹、制度统一。
6.多元性原则。在多元架构中推进家庭福利政策体系设计，应尊重多元文化差异，营造友善包容的社会环境。各项政策应尊重因不同民族、婚姻关系、家庭规模、家庭结构所构成的家庭形态，及价值观念的差异。政府除应支持家庭发挥生、教、养、卫等功能外，并应积极协助弱势家庭，维护其家庭生活质量。
(三)我国家庭福利政策体系的具体构想
1.保障家庭经济安全
(1)建立全民普及的社会保障体系，保障所有家庭的基本经济安全。社会经济安全体系的建构，应是当务之急。以社会保险为核心，津贴为辅助，社会救助为最后一道防线作为其安全防护机制。目前亟需在个人所得税的征收上纳入家庭视角，对抚养、扶养和赡养负担较重者试行减免，以减轻那些供养责任过于沉重家庭的经济压力，保障这些家庭的经济安全。
(2)加强对各种特殊家庭的津贴补助，以减轻其家庭照顾负担。要制订津贴补助政策，发放儿童津贴、老人津贴、残疾人津贴、慢性病津贴等。
(3)协助低收入家庭有工作能力者，参与劳动市场，完善失业保障制度。政府要加大财政投入力度，并逐年增加失业救济金，特别是要保障“零就业”家庭的基本生活，并且对失业人员免费进行技能培训，为再就业创造条件。要严格实行城市最低工资标准制和农村最低生活保障制，采取过硬措施执行到位。
(4)针对不同形态的家庭组成，制定符合公平正义的福利政策设计。不同形态的家庭、处于不同发展周期的家庭有着不同的福利需求。除了一些普遍性的家庭福利需求外，丁克家庭、单亲家庭、留守家庭等还有着特殊的福利需求。如空巢家庭成员少，维持其基本生活所需要的人均费用也相对较多，在经济、照料上更具有脆弱性，对其所享受的社会救助标准也应有相应的调整，以体现最低生活保障制度的公平性和公正性。
2.支持家庭照顾能力，分担家庭照顾责任
(1)打破传统的仅由子女、亲戚照顾老人或老人自理的固有模式，引入社区福利服务的新形式。建议各地方政府推动老人居家服务，组织、培训社区服务的志愿者队伍，开拓社区服务领域，提供老人日常生活照料、情绪慰藉及身体照顾，让长者居家安享晚年。为加强独居老人的关怀照顾，保障其生命财产安全，有条件的地方可以考虑启动家庭津贴。
(2)普及小区幼儿园设施及课后照顾服务，增加对幼托教育的投入和设置。要降低幼儿托管成本，改善幼儿服务及扶助儿童健康成长。建议较大型的机构，可以在工作地点附近加设幼儿中心，以减轻年轻父母过高的幼托成本和工作家庭双重冲突，以及年老父母隔代抚育的压力和责任。同时，政府要以家庭责任和儿童照顾为导向增设父亲育儿假和家庭照顾假，建议采取多种方案对相关的法律法规加以补充和修改。
(3)扩展基础性的教育保障，实现区域内教育资源均衡发展。逐步把学前一年教育以及初中毕业后的一年免费职业教育列入义务教育范畴，逐步实现“1+9+1”的扩展义务教育目标。需要采取的主要措施有：加大教育投入，提高财政性教育经费在GDP中的比重，到2020年提高到4.5％以上。保证义务教育的预算内拨款占义务教育总支出的95％左右，基本上实现区域内均衡发展。
(4)规划长期照护制度，支持有需要长期照顾的身心障碍者、慢病病患的家庭，减轻其照顾负担。开发社区福利服务，为有需要的家庭提供日常生活服务，包括为行动不便老年群体和残疾群体送餐服务、购买日常用品服务和家庭清洁服务等，可以通过社区餐馆、商店或社区专业服务人员提供。通过社区福利服务人员、社区诊所，借助于现代通讯手段(应急电话、应答电话)为长期行动不便群体提供长期照料服务。
3.预防并协助解决家庭内的问题
(1)提供婚姻与亲子教育等课程，协助家庭成员增强沟通技巧、家庭经营能力。通过正式途径向有关部门提交增设家庭生活教育课程的可行性报告。鉴于目前尚无进行系统的家庭生活教育的正式课程设置，针对不同家庭生命周期各类家庭成员的需求，设置一定的协会教育和专业培训很有必要，如各级妇婴保
健院对准父母的孕产保健和新生儿养育知识的辅导课程，人口与计划生育部门对育龄男女优生优育、生殖健康的继续教育，教委系统对学生家长进行家庭教育指导的家长学校模式等。
(2)以增强家庭成员责任为目的，制定实施“父母育儿假”政策，鼓励男性分担家庭责任，增加参与家庭照顾。可制定父母育儿假，将产假的目的从保护产后母亲的健康，改变到给父母提供双亲抚育子女的合法权利。
(3)完善各种高风险家庭支持网络，促进家庭自立和自我发展。协助单亲家庭、隔代教养家庭、身心障碍者家庭、低收入户家庭、服刑人家庭、异国婚姻家庭、独居或单身家庭(尤其是单身工作女性)、老夫妻家庭、高风险家庭等各种形态家庭自立。
(4)建立以小区(或区域)为范围的家庭支持(服务)中心，预防与协助处理家庭危机。对于居委会而言，主要是实现职能转变，即从主要满足上级政府需求向主要满足社区居民多元化需求转变，可以通过政府向居委会购买社区管理服务实现；对满足家庭福利需求的其他非营利组织，如托老所和幼儿教育机构，政府主要通过资金转移支付方式，支持和引导居民购买养老、家庭护理、行动不便老人照料等服务和幼儿照顾服务。
4.支持网络
完整的家庭福利支持网络应当涵盖法律支持体系、行政管理体系和财政支持体系三个方面。三者相互作用，协调互动。
(1)法律法规支持保障。目前我国家庭福利的法制建设还很薄弱，需要不断加强和完善。家庭福利事业法制建设的目标是建立一个目标明确、体系完整、覆盖面广的法律法规体系。第一，树立公民责任和权利相结合理念，逐步建立和健全具有我国特色的家庭福利政策体系，实施积极的、发展型的家庭福利政策，采取一系列帮助家庭履行社会责任的普惠型的家庭福利政策措施，帮助所有家庭实现良性发展。第二，将家庭福利作为法律法规和政策的优先事项予以促进。以家庭视角审视、制订和完善相关的法律法规和政策。第三，逐步出台专门的家庭福利法。可在适当时候考虑将散见于婚姻法、妇女权益保障法和未成年保护法中的有关内容整合起来，制订专门的婚姻家庭法。进一步明确家庭福利制度建设相关主体权利义务，确定不同阶段的主要目标和具体内容，不断提高家庭福利制度的法律效力。第四，完善公共政策家庭效果评估机制。落实公共政策前，应就其对家庭的影响作研究及评估。第五，建立系统的关于我国家庭和儿童福祉的数据统计体系。建立可与国际接轨的家庭福利测量指标体系，以利于横向和纵向的比较。
(2)政府行政支持保障。我国的社会生产力发展水平和综合国力的现状，决定了家庭福利事业发展在很大程度上还必须紧紧依靠政府而不是排斥政府的作用。第一，成立“人口、家庭福利与公共服务部”。重新调整家庭福利事务的行政管理体制，可破解多头审批，盲目设置福利机构、重复建设和无序竞争的难题。第二，在城乡社区设立专业的服务家庭的机构。对老人、儿童、病残者以及其他需要帮助的人群提供服务，建立法律咨询、婚姻咨询、家庭教育、家庭人际关系调适等专业咨询队伍，帮助解决家庭困难，满足各类家庭发展的不同福利需求。政府需要以社区为依托，把增强家庭功能、保护儿童发展、照顾老人等家庭服务作为目前社区建设中最重要的内容。第三，推进家庭福利领域公民社会组织的培育与发展。社会福利机构通过其“以人为本”的服务理念和专业化的方法，可以有效地为其对象提供高质量的服务，也会增进对象的福利效果。第四，政府购买公共服务。西方福利国家“购买服务”的经验在一定程度上可以在我国尝试。比如在养老问题上，根据不同的家庭所面临的具体问题采取不同的服务形式，订立服务合同向老年人提供医疗、康复、护理、洗涤、购物、餐饮、心理咨询等全方位的服务。第五，推动家庭福利自我再造。不能把家庭仅仅看作是一个接受社会福利和接受社会服务的客体，同时也应该看到我国的家庭是具有自我创造、自我设计和自我调整能力的行为主体，家庭具有自造福利和自造资源的社会功能，激发和鼓励家庭的这种功能，应该作为政府的重要工作。
(3)投资融资支持保障。按照公共财政的建设要求，各级财政应设立发展福利事业专项资金并逐年递增。同时，不断增强福利彩票市场开拓力，提高发行水平，筹措更多的公益金。第一，保障国家财政对家庭福利的投入。家庭福利占财政支出的比重，反映国家对家庭福利的重视程度。各个项目的支出比重，反映了国家政策的目标系统。第二，动员社会力量，积极吸引社会资金(包括外资)，通过独资、合资和参股等形式，兴办家庭福利事业。努力拓宽社会化筹资渠道，大力培育发展企业和个人冠名基金，引导企业家资助家庭福利事业，使企业成为市场经济条件下慈善捐赠、资助家庭福利事业的主体。第三，通过福利彩票形式融资。通过福利彩票的形式，为家庭福利事业的发展筹集更多的资金。
三、结语
长期以来，我国是否需要明文制定家庭福利政策一直是决策人士和社会福利界关注的议题。由于福利政策在各国发展情形不一致，有的是内隐型福利政策，有的则是外显型家庭福利政策。外显型家庭福利政策是把家庭当成整体考虑目标而设计的政策或方案，包括育产假、养老服务、妇幼健康、儿童照顾政策等等。隐性福利政策包括在其它领域中所采取，与家庭无直接联系，但对于家庭有重要影响的政策，如在所得税措施设计上提高家庭所得，包括政府或非政府组织从事的工作等。我们认为，无论是外显型还是内隐型家庭福利政策体系，总是与特定的经济和社会结构联系在一起的，因而带有某些不确定性；而政策体系一旦确立并嵌入社会之中，其后的改革和调整就比较困难，而且随时间推移，其刚性会越来越强。因此，如何确立既适合我国国情，又能促进和提高我国家庭发展能力的家庭福利政策体系，需要审慎探索。