[摘要]规范基层行政执法首先应培育现代行政法治理念,在行政执法中树立宪法法律至上、公民权利至上和依法行政三种观念;其次,应抓住关键性的因素,即努力提高执法人员的基本素质;再次,应建立有效的监督制约机制,包括完善行政执法监督法律制度、改善和加强权力机关的监督、强化行政执法的司法监督、规范新闻舆论对行政的监督以及充分利用其他监督主体和监督形式等;最后,应通过完善立法,防止权力滥用,要完善程序立法,规范执法主体行为,提高立法质量,增加法律法规条文的严密性、规范性、统一性和可操作性,完善行政不作为诉讼制度,防止权力滥用。
[关键词]规范;基层;行政执法;法治;监督
目前基层行政执法实践中还存在诸如行政主体权责失衡、执法程序不规范、滥用自由裁量权、执法队伍素质整体不高、行政执法机构设置不健全等问题,这都是行政执法失范的表现。要规范基层行政执法行为应从多维角度来思考,其中应包括现代行政法治理念的培育、执法人员素质的培养、有效监督制约机制的建立以及完善立法防止权力滥用等,本文试对之作一粗浅阐述。
一、培育现代行政法治理念
法治理念是关于法治的本质属性、基本内涵和根本要求的思想观念。它是根植于一国法治实践之中,反映法治现实,而对法治实践起指导和推动作用的思想载体,是推动法治发展的内在动力。现代行政法治在本质上要求通过规范和约束行政权力来实现公共利益和社会秩序的维护,实现行政相对人合法权益的维护。以现代行政法治理念为指导是规范基层行政执法根本。
1.要树立宪法法律至上的观念,自觉维护宪法法律权威。在实行法治的国家,政府权力是有限的权力,在个人权威与法律权威发生冲突的时候,个人权威必然要服从法律的权威,而不是个人权威凌驾于法律权威之上。维护法律权威,必须树立执法部门的公信力。法律的目的和宗旨要通过执法来实现,法律的权威也要通过执法者的权威来体现。因为在社会上一般人心目中,执法者在一定程度上就是法律的化身,代表着法律权威与尊严。树立执法部门的公信力,需要执法者严格公正文明执法,切实解决执法不公的问题,提高执法部门的公信力,让执法行为令人信服,用公正赢得权威。另外,坚持宪法法律至上应关注行政职权法定,没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
2.要树立公民权利至上的观念。现代行政法治理念的核心内容在于通过法律对行政权力的有效控制和规制来实现公民合法权益的保护及公共利益和社会秩序的维护。由此行政机关及其执法人员应树立起公民权利至上的观念,切实尊重和保护行政管理相对人的合法权利,尤其不能将行政执法权视为为自身谋取私利或挟私报复的工具。当前,应积极推崇人性化执法,即执法主体在执法与司法各个领域,在遵守法律的前提下,依照法定的职权和程序,以仁慈、人道、温情的方式进行非歧视的、理性化的执法活动最终实现执法公正[1]。
3.要树立依法行政的观念。依法行政是指行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力,并对行政行为的后果承担相应的责任,其强调行政主体要合法,行政权的取得和行使要合法,行使行政权要承担相应的责任,做到权责统一。行政权力是一种超越于个人之上的公共力量,是一把双刃剑,既可以成为维护公共利益的有效工具,又可能成为侵害公民个人权利的手段。要确保行政权力的设立和运作真正顺民心、合民意,保障人民当家作主,最根本的是要用法律法规来规范和约束行政权力,真正做到依法“治”官、依法“治”权。由此,应按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求,做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。
二、培养高素质的执法人员
执法比制定法更重要,如果法律不能被良好地执行,再完善的制度也会被与之不相适应的观念错位和水平低下所扭曲,甚至失去制度的意义,这样还不如没有法律。可见,执法人员素质问题是执法机制良性运行的基石,他们素质的高低决定着执法整体功能的发挥,建立一支高素质的行政执法队伍是规范基层行政执法的基础性工作。
1.通过完善人事管理制度,把好执法人员进出口关。要完善科学的人事选拔、录用制度,把好人员进口关,挑选社会上优秀的人才进入行政机关,确保录用人员的高素质。要严格执行干部选拔任用制度,形成一种择优汰劣的选择机制,公开、公平、公正地选拔优秀人才,达到行政人员能上能下的目的,真正做到能者上,平者让,庸者下,保证各级领导由有真才实学并且有能力的人来担当。另外,在国家行政人员中,应当严格按照政策来执行考核、辞职、辞退和退休制度,督促行政人员严格要求自己,不断自觉学习,在实践中不断提高自身素质。在政绩考核方面,必须改变过去主要考核经济指标的做法,把考核重点转到严格实施法律、履行法定职责、维护法制统一和政令畅通、创造良好的投资环境和法治环境上来,以促进公务员依法行政的自觉性、积极性和在工作中的创新意识。在进行考核后,该辞退的就辞退,该退休的就退休,该分流的要分流,使行政机关保持生机和活力。
2.通过加强培训教育,提高基层执法人员职业素质。要通过经常的、制度化的培训考试等方式,教育各级行政执法人员特别是领导干部自觉地在法律之下、而不是在法律之外、更不是在法律之上提出问题、思考问题和解决问题,始终绷紧法治与责任这两根弦,真正成为对人民负责、对法律负责的强有力的“奉法者”。其培训内容既要包括各有关行政执法部门的法律、法规和规章知识,还要包括行政执法的基本理论和一般原理,从而切实转变和彻底消除行政执法人员的权力本位和特权意识,使之牢固树立执政为民、公正执法和行政执法即服务于民的观念,培养公共利益和公共服务等主体意识。另外,必须采取一定的刚性手段和强制措施,严格学习培训纪律,实行学习培训正规化、制度化。具体说来,就是要实行学习培训考勤考试制度,实行统编教材、专家授课、统一试题,严格考试、集中阅卷的方法。与此同时,把参加法律知识学习培训的考勤和考试与行政执法上岗资格与行政执法证件的申领、年检结合起来,与行政执法人员的年度考核和工资晋升结合起来,与行政执法机关的机构改革和人员分流结合起来,坚决淘汰那些学习不认真、考试不合格,不适应现代行政执法要求的职业素质低劣者,逐渐改进和提升现有行政执法队伍的知识结构和职业素质,努力造就一支具有较高职业素质的行政执法队伍。
3.通过联合执法等形式整合人力资源,增强执法合力。综合执法是形势发展的要求,联合执法是行政执法的有力补充,这些形式都是充分利用现有执法队伍人力资源的有效方法。基层政府要着眼于建立科学、合理、有效的制度和机制,在相对集中行政处罚权的同时,增强综合执法力量,加强部门之间的协调,可通过建立联席会议制度,加强执法管理中的相互衔接与协调,做到各司其职,统筹兼顾,避免出现交叉、重叠执法和执法真空地带,形成部门间的科学有效互补,增强执法合力,从而达到效率与质量并举。
三、建立有效的监督制约机制
“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[2]。健全的监督制度是国家政治制度的组成部分,是保证现代国家正常运转的关键环节和手段,是防治公共权力腐败的重要机制[3]。目前针对行政执法机关的监督形式有很多,应完善各个层面的监督使其形成整体合力。
1.完善行政执法监督法律制度。我国现行的监督法规还不够健全,而且有一些监督法规在某些环节缺乏相配套的实施细则,难以操作。因此,需尽快制定一部统一的《行政监督法》以为行政执法监督提供可靠的法律保障。通过制定《行政监督法》,可以进一步理顺行政执法监督体制,明确行政执法监督主体的职责权限,规范行政执法监督的程序,强化行政执法监督手段,使行政执法监督全面步入法制化的轨道。
2.改善和加强权力机关的监督。人大监督是权力机关对“一府两院”工作的监督,也是我国各种监督形式中最基本的监督。人大监督权的强化,必将使我国政治生活中的决策权、执行权和监督权三者之间形成必要的均衡,这种均衡既能支持政府有效地执行党和国家的方针政策,又能制约执法权力的滥用。就目前情况来看,要从三个方面加强其监督功能:一是要努力提高权力监督机关人员的素质,要引进公开竞争机制,把具有较高的理论修养和专业知识者充实到监督队伍中,以保证监督队伍的精干和高效;二是要建立健全行使监督权力的专门机构,可以设立专门的监督委员会,并配备专职监督人员,其主要工作是及时有效地监督和检查国家机关及其工作人员执行宪法和法律的情况,要时刻把执法检查放在突出的位置,要重点监督执法队伍建设情况、执法责任制落实情况等群众关心的热点问题;三是要不断地拓宽监督渠道,加强对行政执法机关廉政建设的监督,要区分各个执法机关的不同职责,做到分工明确,协调一致。
3.强化行政执法的司法监督。司法监督是一种最直接最有力的国家监督,其监督的依据是国家机关之间的职能分工和法治保障原则。目前我国的司法机关对行政执法行为的监督应该注意完善两个方面:一方面,应扩大司法对行政执法行为审查的受案范围。法院能够审查的不能只局限于行政机关侵犯行政相对方人身权和财产权的具体行政行为。另一方面,应增加司法审查的强度。司法审查不能仅限于审查具体行政行为的合法性,还应当审查具体行政行为的合理性。
4.规范新闻舆论对行政的监督。新闻舆论监督在现代社会和民主国家中是一种极为重要的政治监督力量,它以迅速、敏锐、传播广泛的独特方式作用于政治舞台,对国家实施广泛、及时而有效的监督,从而成为现代民主制度的重要组成部分。新闻舆论监督首先是要保障公众的尤其是新闻媒体的知情权,应以此为着眼点,逐步建立有中国特色的行政执法活动公开制度。另外,舆论监督也需要法律的约束,没有法律的约束,也容易损害公共利益和公民权益,应当加快舆论监督的立法进程,尽快制定和颁布保障和规范舆论监督的相关法律法规。
5.充分利用其他监督主体和监督形式。一方面,应健全公民监督体系,畅通公民监督渠道,通过行政公开、行政参与、行政听证等制度,使公民参与到行政执法过程中来。另一方面,要发挥各民主党派、社会团体和其他组织以及对执法机关及其工作人员的社会监督,以监督制约执法机关及其工作人员违法及不正当地行使行政权。另外,监督过程中不可忽略网络舆论监督这个平台,应允许监督主体充分利用网络行使监督权。
四、完善立法,防止权力滥用
加强立法工作,提高立法质量,是规范行政执法的基本前提。要尽快出台《行政程序法》、《行政监督法》等重要的行政法律、法规,弥补行政法领域的“真空”,使得行政行为从实体到程序、从内容到形式、从执行到监督都有法可依,同时尽快修改现有关于行政不作为的法律制度,防止权力滥用。
1.要完善程序立法,规范执法主体行为。“即便是聪明睿智的执法者,然而他是有感情的,因此会产生不公正、不平等”[4]。行政权对行政相对人权益的影响不在于权力有多大,而在于其权限的范围及权力行使的方式,行政执法程序能以客观标准衡量执法的公正性,通过行政程序法规范行政权的行使方式。从总体上看,在法律实施过程中我国仍然是“实体优先”。另外,我国尚无一部完整的行政程序法,这很容易造成法律之间的反复、疏漏、抵触,造成立法进程不统一,进而导致法制的不统一[5]。应把分散在行政法律、法规中的行政程序方面的规定,从行政实体法中剥离出来,形成独立、统一、系统的行政程序法,对行政执法行为作统一的规范。在完善行政程序立法的同时,要建立公正和科学的行政程序法律制度,使行政程序在限制行政执法权的行使和保护相对人的程序权利方面发挥更大的效用。这些基本的程序法律制度至少应包括行政公开制度、行政告知制度、行政参与制度、说明理由制度、时限承诺制度等。
2.要提高立法质量,增加法律法规条文的严密性、规范性、统一性和可操作性。一方面,要把现有的行政法律法规加以整理,总结正反经验,同时吸取国外的先进立法经验,提高行政立法技术,使法律法规具体明确,易于执行,从而堵塞由于条文本身造成的执法过程中有法不依或执法不严的漏洞。另一方面,行政立法要强调各种利益关系的平衡。立法的过程实际上就是在制度内容上平衡各种利益的过程。行政立法不能为执法机关设定特权,应当体现权责一致,否则,立法上职权与职责失衡只能导致职权滥用,政府立法更应平衡行政权与公民权的关系,确定两权之间的合理边界,立法上如果两权关系不能维持大致平衡,实际上就存在着公民权任人摆布、受人侵害的潜在危险。在立法中直接扩展权力或者通过设置程序壁垒增强权力,其结果都是增加人们服从和付出的义务,使行政权和公民权处于一种制度上的失衡状态。
3.要完善行政不作为诉讼制度,防止权力滥用。随着经济社会的发展,法治进程的推进,现有的行政不作为诉讼制度中,相对较窄的受案范围使诸多权益受损无法获得救济,起诉主体的过度限制剥夺了部分权益受损者的诉权,行政不作为诉讼的结果使部分权利救济效果不明显。应建立抽象行政不作为诉讼制度以扩大受案范围,建立行政不作为公益诉讼制度以拓宽起诉主体,完善行政不作为国家赔偿制度以保障救济效果。
[参考文献]
[1]伍玉功.论人性化执法[J].湖南社会科学,2006,05.
[2][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆,1982.
[3]尤光付.中外监督制度比较[M].北京:商务出版社,2003.
[4]张宏生.西方法律思想史[M].北京:北京大学出版社,1983.
[5]刘帅,徐健.行政程序法的法律价值[J].法制与社会,2009,12.
[作者简介]丁佳,中共益阳市委党校讲师,研究方向:事行政法理论教学和研究。