□文/陈华平 赖歆洛
（江西理工大学 江西·赣州）
［提要］ 赣南地区与粤港澳大湾区分别是我国著名的革命老区与世界四大湾区之一，其跨区域协同共治能够打造“老区+湾区”跨区域治理的典范。基于协同治理理论，对赣州市融入粤港澳大湾区跨区域协同发展问题展开研究，发现在跨区域治理中存在的困境，并提出优化跨区域协同治理路径，以推动赣州市加快融入粤港澳大湾区，促进区域一体化发展。
自十九大报告提出实施区域协调发展战略以来，区域经济一体化不断发展，跨区域协同治理成为我国解决区域发展问题的重要抓手。跨区域发展问题由于涉及多个治理主体，各治理主体只有通过有效的协商合作，达成信息与资源共享，形成利益共享、风险共担的协同治理模式才能消除跨区域治理带来的负外部性效应，实现区域的协调发展。因而，如何协调地方政府间的合作问题在跨区域协同治理过程中显得尤为重要。
（一）协议合作模式。协议合作是不同政府在合作实践过程中，互不隶属的行政主体之间因合作的需要，为了提高行政效率，实现行政目的，基于双方意见一致而达成合作协议的行政行为模式。协议合作的主体要求为两个或两个以上不相隶属的行政主体，目标是实现行政目的，内容涉及的领域广泛。区域政府之间通过签订合作协议的方式可以有效缓解和协调不同行政区域的政府之间在合作过程中产生的各种冲突和矛盾，从而提高行政效率促进行政目的的实现。
赣州市与粤港澳大湾区分属不同行政区域不具有隶属关系，从主体上来说符合协议合作的范畴。双方合作的目的是促进赣州市加快融入粤港澳大湾区桥头堡建设。基于此，赣州市与粤港澳大湾区经过协商在多个领域达成共识并签订合作框架协议，如：在公共服务领域，赣州市先后与深圳市、广州市签订政务服务“跨省通办”合作协议；
在交通运输领域，赣州国际陆港分别与盐田港、珠海港、广州港签订战略合作协议；
在产业发展领域，赣州与深圳签署的共建深赣港产城一体化合作区协议等。
（二）制度化合作模式。制度化合作是指区域间不同行政区域的政府基于一致的合作理念，形成长期合作的固定组织，组织成员共同制定规范，构建双方普遍认可的固定化合作模式。
赣州市与粤港澳大湾区之间的制度化合作从多个层面进行：区域层面，江西省与粤港澳大湾区之间同属于泛珠三角区域合作行政首长联席会议，依托此联席会议不断推动江西与广东省际协商合作机制的建立，推动相关事项落实；
省级层面，江西省成立了粤港澳大湾区桥头堡建设领导小组，统筹推进打造桥头堡和省域副中心城市等方面的重大政策和重大事项落实；
市级层面，赣州市不断深化与粤港澳大湾区各市间的合作，赣州市市场监管局将与深圳市市场监管局、佛山市市场监管局建立联席会议，并依托此联席会议建立沟通机制和争取上级支持等方面的协作机制。
（三）政策性合作模式。政策性合作是指依托国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团，为了促成区域间合作出台的相关性文件而进行的合作模式。政策性合作是由国家行政机关通过政策、文件等推动的，目的是推动区域间的合作，实现区域的一体化发展，是国家政权机关等权威意志的表现，表达了国家行政机关对区域间合作的部署，具有政治性、权威性等特点。
长期以来，国家一直关注着革命老区的发展。2019年5月，习近平在江西省和赣州市视察时指出，要充分利用区位优势，积极对接粤港澳大湾区建设；
2021年1月4日，在《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》中明确提出支持赣州深度参与粤港澳大湾区建设，支持赣州与粤港澳大湾区共建产业合作试验区。为此，江西省也抓住发展机遇，出台《江西省人民政府印发关于支持赣州打造融入对接粤港澳大湾区桥头堡的若干政策措施的通知》，支持赣州全域融入粤港澳大湾区；
赣州市也积极主动向粤港澳大湾区靠拢，2020年8月通过了《关于打造对接融入粤港澳大湾区桥头堡的意见》，随后不久，《赣州市人大常委会关于贯彻市委＜关于打造对接融入粤港澳大湾区桥头堡的意见＞的实施方案》正式出台。
赣州市与粤港澳大湾区之间通过协议合作、制度化合作及政策性合作三种跨区域合作模式在基础设施建设、产业协作高地建设、现代文旅产业发展等领域取得了一定成效，但并未达到“三区一园”目标，在实践过程中，也发现融入深度不足，从而导致协同发展效果未达到预期。具体表现在以下几个方面：
（一）行政区经济模式出现“交易-成本”问题
1、社会经济活动以地方政府利益为出发点。在跨区域协同治理过程中，由于各方治理主体追求利益最大化而产生的有限理性，加大了协同治理难度，使得协同治理的“交易-合作”成本增加，与此同时，只有协作共治能够带来利益的情况下，地方政府才会对合作充满积极性。赣州市在对接融入粤港澳大湾区过程中，需要调整内部部门机构以适应粤港澳大湾区发展模式、构建与粤港澳大湾区的信息共享平台、融入大湾区的交通网络等，这将产生巨大的交易成本支出，如果合作带来的效果不如预期，巨额的交易成本将会大大打击地方政府合作的意愿与积极性。
2、机会主义等行为对于市场秩序的干扰。在行政区经济模式下，地方政府为了本地经济发展而采取机会主义行为，由此导致在跨区域治理中增加合作的内生成本，使得交易费用增加。各地为了本地经济的发展，出于地方经济利益考虑，会采取政策限制本地生产要素向外流出，同时阻碍外方企业进入本地市场，或是对外地产品的销售设置关卡，从而达到保护本地产品和企业的目的。阻碍生产要素的自由流通，在一定程度上是对自由市场的割裂，无法实现生产要素的最优配置，同时地区间贸易壁垒增加，企业无法走出本地市场做大做强。
（二）利益主体之间的差异性增加协同难度
1、经济发展水平的差异。在跨区域治理过程中，经济发展水平高的地区在区域治理问题中就自发地掌握了主动权与话语权，另一方则处于相对被动的位置。赣州市与粤港澳大湾区之间，粤港澳大湾区的发展远远超过赣州市，对于粤港澳大湾区来说，跨区域协同治理的对象不止赣州市一个，周边有很多城市可供其选择，因而粤港澳大湾区在与赣州市的协同共治中掌握着较大的话语权。
2、制度差异。赣州市与粤港澳大湾区之间不仅存在着经济发展上的客观差距，在制度上也表现出明显的差异。一方面在政治制度上赣州市与粤港澳大湾区存在一体化法治困难。赣州市与粤港澳大湾区包含两个特别行政区和两个经济特区，具有一个国家、两个制度、三种货币和三个关税区的独特属性，地区间在行政体制、权力结构的运行、政府自主权的程度等方面都将对协同共治产生影响。另一方面在法治化建设中也存在着一体化衔接融合的困难。粤港澳大湾区由于对外开放时间长发展早，法治建设相对赣州市而言较为完善，水平较高，因此赣州市与粤港澳大湾区法治协同发展的难度较大。
3、思维观念的差异。赣州市与粤港澳大湾区之间虽然都属于泛珠三角地区，文化上深受岭南文化影响，但是由于历史发展中的特殊性，以及经济发展与制度体系的差异，导致赣州市与粤港澳大湾区之间存在着思维观念上的差异。赣州市与粤港澳大湾区之间的差异是长期存在的，对双方的协同共治是一个大难题。
（三）利益分配不均影响利益主体的协同积极性
1、利益分享机制不明确，合作收益未能及时分享。利益关系在跨区域协同共治中至关重要，只有利益共享、风险共担的合作模式才能形成长期合作、高质量发展的协同共治模式。赣州市虽然成立了粤港澳大湾区桥头堡建设领导小组等合作机制，但是与粤港澳大湾区之间缺乏强有力的区域合作领导机构来保证合作的正常推进。由于利益分享机制的缺失，合作带来的收益不能及时共享，各利益主体没有享受到合作带来的红利，因而对于合作的积极性不高。
2、合作双方实力差异导致话语权不对等。合作双方在综合实力相差过大时，容易出现合作的一方主导合作的局面，实力较弱的一方只能服从实力较强的一方的决定，长此以往将不利于合作的可持续、高质量发展。近年来，赣州市经济飞速发展，经济增速位居全省第一，高于全国平均水平，但是与粤港澳大湾区相比，发展基础薄弱，在综合实力层面仍存在着不可忽视的差距。由此，在双方合作之中中，粤港澳大湾区处于主导地位，赣州市处于从属地位，赣州市需要配合大湾区的节奏洽谈合作事宜，导致合作陷入困境。
赣州市融入粤港澳大湾区协同发展，对于赣州市而言是一次难得的发展机遇，也是国家区域协调发展政策的具体实践，其优化是国家治理能力现代化的要求，不仅有利于解决跨区域公共问题，促进跨区域协同治理的长足发展，更是政府协同治理能力的体现。面对赣州市融入粤港澳大湾区协同发展过程中的治理困境，本文将从以下几个方面提出优化路径：
（一）深化协同治理理念，强化政府合作意愿
1、树立合作意识。赣州市与粤港澳大湾区跨区域协同治理要实现长远发展，必须转变辖区利益优先的观念，树立合作意识，深刻认识到各个主体间是利益相关的统一体。一方面区域内各个政府间需要加强合作，在合作交往过程中深化合作意识，在实践中强化区域一体化发展理念，打破区域内“各自为政”“故步自封”等现象；
另一方面区域政府间需要弱化竞争关系，强化合作共赢理念，摒弃单赢思维，打击区域内地方保护主义等不利于合作发展的不良行为。
2、培育合作的信任关系。信任关系是协同发展顺利开展并长久发展的保障与前提，决定了协同合作的程度。信任程度越高，政府间的合作意愿也就越强烈，合作的开展就越顺利，反之则合作难度较大。跨区域协同治理过程中，合作通常以签订合作协议的方式达成，缺乏相应法律法规的硬性约束，合作更加注重于地方政府的信任程度，因此，要实现跨区域协同治理的长足发展必须培育政府间信任关系。
（二）拓宽公民参与渠道，促进多元主体共治
1、构建多元化的合作主体网络体系。赣州市与粤港澳大湾区之间的跨区域治理是多个城市间的跨区域合作，形成跨越辖区、边界、地域、部门，多主体联合参与的管理体系，因此需要在区域内部构建多元化的合作主体网络体系。首先，充分发挥各方政府在合作推进过程中的引领作用，发挥其总揽全局、协调各方、组织联络和引领凝聚群众的作用。其次，发挥社会组织参与区域合作治理的作用，实现区域治理的社会协同、公众参与。最后，健全市场组织体系，发挥企业、商会组织等在市场资源配置中的作用，防止政府过度干预市场而导致的市场失灵现象。充分发挥民间组织在区域合作一体化中的重要作用，形成多元化的协调治理模式。
2、构建跨区域协同治理共同体。跨区域协同治理共同体是指参与跨区域治理的各方主体基于共同利益出发，自觉形成的联系紧密、相互促进且具有稳定关系的群体。赣州市与粤港澳大湾区要实现长足发展必须要建立跨区域协同治理共同体。一方面加强府际学习和交往。在合作区域内多组织、多层次、多样化的交流互动活动，如区域发展研究论坛、区域合作研讨会等。另一方面提高落后地区在跨区域协同治理共同体建设中的话语权。俗话说：“经济基础决定上层建筑”，在跨区域合作中谁的经济实力强，谁就拥有话语权，长此以往，落后地区的利益诉求无处表达，经济差距进一步拉大，跨区域协同治理共同体形同虚设，不利于跨区域的协同共治发展。
（三）健全协同治理机制，构建良性共治格局
1、完善利益共享机制。跨区域地方治理中的利益协调是一项很复杂的工程，涉及到不同利益主体的不同利益需求。要实现不同地方政府之间的利益协调，一方面是构建科学的区域产业分工体系，为区域合作营造良好的竞争秩序，从而减少跨区域地方治理中不同地方政府之间因利益需求不同而产生的利益冲突和矛盾；
另一方面是构建统一的区域大市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进社会资源在不同经济主体之间的有效流通，从而使更多城市享受跨区域治理带来的发展红利。此外，跨区域治理过程中区域合作带来收益共享的同时，其带来的风险也应当共同承担。
2、推进法治协同机制。一是对区域内现有法律法规进行一个清理，对区域内在招商引资、产业政策等方面不适应不协调的地方性法规逐步废除，对区域内各城市之间法律规章中有冲突的部分进行协商；
二是区域内各城市之间要加强立法沟通，充分征求和尊重各城市的意见和建议，力求达成区域内的一致认可，实现区域内的共赢；
三是由于区域内涉及城市众多，在立法协同方面可能存在一些阻碍，应当重视在立法协同过程中可能面临的问题，组建立法协调机构，促进区域政府间的法制协调。
3、畅通监督制约机制。只要有公权力运行的地方，就应当建立并完善监督制约机制。一是根据《赣州市对接融入大湾区建设实施方案》，研究制定《赣州对接融入大湾区建设工作督查方案》，将赣州市对接融入粤港澳大湾区工作规范化、制度化。二是省级政府应当加强对各市推进情况的监督，定期或不定期地对于协作共治实际推进情况进行督查并给予反馈。三是市委、市政府与市发改委等相关主要部门，针对赣州市与粤港澳大湾区跨区域协同治理成立专门的监督小组，推动跨区域协同共治的有效对接。
4、完善考核激励机制。首先，建立绩效评价体系要以区域合作的未来长期走向为指标，重点考察赣州市与大湾区各城市整体的发展情况、社会效益和环境效益对赣州市与粤港澳大湾区协同共治的贡献。其次，不将经济发展能力作为绩效考评的唯一指标，还要兼顾其经济发展的同时是否对区域整体带来负效应以及区域内公众对于跨区域协同治理的满意度情况。最后，将区域协作能力纳入绩效考评的指标体系，重点考察政府行为是否能够促进区域合作建设，对只关注本辖区发展而忽视甚至阻碍区域合作的行为采取一定的惩罚措施。
综上，赣州市融入粤港澳大湾区协同发展有利于充分发挥其省域副中心城市作用，成为江西省建设国家内陆开放型经济试验区的突破口，推动江西省跨越式发展，实现“作示范、勇争先”目标，从而助推中部崛起。随着赣州市与粤港澳大湾区协同发展的不断深入，跨区域合作的范围与程度也逐渐深入，与此同时，合作中所存在的问题也逐渐显露，如合作理念不衔接、制度差异、利益分配不均衡等诸多发展瓶颈。为此，地方政府应当深化一体化协同发展观念，树立“一荣俱荣，一损俱损”的合作理念。同时，摒弃“官本位”传统思想，构建多元化的合作主体网络体系，完善区域一体化治理体系建设，形成信息共享、利益共享、风险共担的跨区域治理新模式。跨区域协同治理是赣州市与粤港澳大湾区高质量发展的需要，也是国家治理体系和治理能力现代化的的要求。要实现跨区域协同共治，创新跨区域协同治理模式的目标离不开各地方政府以及社会组织的共同努力。
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