陈辉， 魏大鹏， 尹可图
（泰安市规划编制研究中心）
当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。城镇化水平已达到63.89%（七普数据），城镇化和城镇扩张的速度趋缓。在深入推进以人为核心的新型城镇化战略背景下，很多城市将由外延扩张转向内涵提质、存量发展的阶段，城市发展进入到提质增效的重要时期。深入推进城镇低效用地再开发、盘活存量建设用地，向“存量”要“增量”，已成为目前解决发展空间矛盾的必由之路。
低效用地再开发是贯彻落实习近平生态文明思想的重要内容，是保护自然资源和保障经济社会发展的必然选择。如何做到既保护自然资源，又保障经济社会发展？高效节约利用自然资源是关键所在。高效节约利用自然资源落实到城市规划这一领域，很重要的一环就是把低效沉寂的存量用地盘活。第一，可以释放出很多已经不能产生效益的存量建设用地，在不增加总的建设用地规模的情况下，增加有效的建设用地供应；
第二，可以减少对农用地特别是耕地的占用，保护耕地红线，保障国家粮食战略安全，努力实现以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长，做到保障与保护的有效衔接。
低效用地再开发也是新的国土空间总体规划的一项重要内容，在生态文明和可持续发展的政策背景下，新的国土空间总体规划更加强调对生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的底线管控。传统的以占用大量耕地及生态资源为代价的增量扩张为主的土地利用方式难以持续，已不符合时代发展要求。在新的国土空间规划编制过程中，一方面各地围绕建设用地指标的争夺可谓各显神通，都想尽可能多争取增量建设用地；
另一方面，结合第三次国土调查数据，很多地方的“三调”建设用地甚至已经超过了土地利用规划的建设用地规模，出现了土地“倒挂”现象。表明我们对土地的外延式利用和粗放式利用情况是比较严重的，这也引起了上层的高度重视，在组织编制新的国土空间总体规划中，已经把城镇低效用地利用作为一项重要工作内容。通过挖潜低效用地进行再开发推进城市升级，提升城市品质，推动经济结构调整和产业转型升级，实现新旧动能转换和高质量发展。
“城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地”[1]。从地类层面，低效用地指的是城镇存量建设用地，不包括农用地和城镇建设用地外的未利用地；
从土地用途层面，主要包括国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，安全生产和环保要求不达标的用地，这两类用地要进行产业转型升级类；
从城市风貌和城市景观层面，主要包括用地零星、布局散乱、设施落后的老城区、城中村、棚户区、老工业区等，这类用地要进行城市更新改造；
从土地利用效益层面，一是那些占地很大，但投资强度、地均产出强度等控制指标明显低于当时立项时的指标，同时距离地方行业平均水平差距比较大的产业用地，二是一些用地虽然较小，但生产经营活动已基本或完全停止多年，甚至已临时改做他用，属于荒废、半荒废状态的用地，这类用地要进行用地效益提升。
存量规划时代应当重点完善城镇低效用地目标内涵[2]。城镇中符合条件的低效用地很多，土地的区位、权属、规模等千差万别。如何在众多低效用地中寻找具有开发价值的低效用地进行再开发呢？这需要对认定的低效用地进行系统的分析评价，建立一套评价体系。这套评价体系分为两个阶段，第一阶段是针对用地的现状进行评价，称之为现状潜力评价体系；
第二阶段是针对该用地规划指标进行评价，称之为规划潜力评价体系。逻辑是先用现状潜力评价初步确定有再开发潜力的用地，然后采用规划潜力评价体系筛选出具备开发价值的低效用地。
3.1 现状潜力评价体系
现状潜力评价主要是对低效用地本身所处的周边环境进行综合评价，也就是对土地的区位价值进行评价。我们构建现状潜力评价体系的思路是先选取影响因子，然后将每个影响因子的具体内容运用GIS进行加权叠加计算，从而得到每宗用地的开发潜力平均值（见图1），按照得分的高低判断潜力的高低。我们选取了5大影响因子，又将选取的5大因子分解为12个因素、45个分类指标。运用层次分析法，将评价因子进行成对比较并按照重要性进行评分，建立起评价指标的判断矩阵，再通过一致性检验，得到因子权重。最后对各指标以统一的数值区间进行标准化处理，以0分～5分作为赋值区间。按照得分的高低，排列出低效用地的现状潜力高低。
图1 现状潜力评价技术路线图
3.1.1 现状用地强度
选取容积率和建筑密度两个指标评价城镇低效用地现状用地强度。将住宅用地、商服用地、工矿仓储用地、公共管理和公共服务用地、其他用地分类分析，划分为高、较高、中等、较低、低5个等级，并按照5～1分进行赋值，利用GIS加权叠加，得到地块开发强度分级图。
3.1.2 区位价值
选取交通枢纽可达性、交通便捷度和中心城区可达性三个方面评价低效用地的区位价值。
1）交通枢纽可达性分析
用铁路站点可达性、公路枢纽可达性、高速公路出入口可达性三个指标反映交通枢纽可达性，根据现状路网，按照车程≤10min、10min～20min、20min～30min、30min～40min、＞40min赋值为5～1，利用GIS加权叠加生成交通枢纽可达性分级图。
2）交通便捷度分析
根据现状路网，参考双评价技术指南，按照道路等级进行欧氏距离分析，并按照距离远近赋值1～5，利用层次分析法赋予指标权重，用GIS加权叠加生成规划范围交通便捷度分析图。
3）中心城区可达性分析
按照用地距离了城市中心区的远近分为5个等级，并按照距离远近赋值1～5，用GIS加权叠加生成规划范围中心城区可达性分析图。
3.1.3 景观条件
根据三调资料，结合本市特点，选取距离自然水域距离、绿地广场距离、山体距离三个指标对景观条件进行评价，用GIS进行缓冲区分析，划分为好、较好、一般、较差、差五个等级并按照并赋值1～5，利用层次分析法赋权重，加权叠加得到景观条件分析图。
3.1.4 配套条件
1）商业繁华度
根据商业网点布局规划，结合实际情况，选取市级商业中心、区级商业中心、片区级商业中心、社区级商业中心和不同功能区的乡镇级商业中心对商业繁华度进行量化分析，按照距离商业中心的车程时间划分为五个等级，利用GIS进行加权叠加得到商业中心可达性分析图。
2）教育设施可达性
选取规划范围现状中小学教育设施进行服务距离缓冲区分析，对大专院校进行欧氏距离分析，划分为五个等级并赋值1～5，利用GIS加权叠加得到教育设施可达性分析图。
3）医疗设施可达性
选取规划范围三级甲等医院、三级甲等以下综合医院、乡镇卫生院等现状医疗设施评价医疗设施可达性，利用GIS加权分析，得到规划区医疗设施可达性分级图。
3.1.5 开发建设成本
选取基准地价做为指标层评价城镇低效用地开发建设成本，将住宅用地、商服用地、公共管理与公共服务设施用地基准地价分为五个等级，工矿仓储用地分为四个等级，按照优先级赋值5～1。
最后将每宗用地的所有指标赋值相加后的总得分就是该宗用地的现状潜力得分，按照得分从高到低进行排列，就得到了低效用地的现状潜力排序。
3.2 规划潜力评价体系
规划潜力评价体系由规模潜力和经济潜力两部分构成。规模潜力指将现状的土地建筑容量和按照规划的容积率指标进行计算的土地建筑容量进行比较。经济潜力指将现状不动产价格和规划的不动产价格进行比较。
3.2.1 规模潜力评价
规模潜力评价的量化指标为相对规模潜力Qr，依据规划期内可实现再开发的城镇低效用地的相对规模潜力大小，通过数值区间进行分类，当Qr≥0.6时，为高潜力区；
当0.6＞Qr≥0.3时，为中潜力区；
当0.3＞Qr＞0时，为低潜力区；
Qr=0时，为无潜力区。
相对规模潜力测算公式为：Qr=Qp×（Rp-Rc）/（Rc×Qc）
式中：Qr为相对规模潜力值，Qp为再开发土地面积，Rp规划容积率，Rc为现状容积率，Qc为现状土地面积。
3.2.2 经济潜力评价
经济潜力评价的量化指标为单位土地经济潜力El，依据规划期内可实现再开发的城镇低效用地的单位土地经济潜力（El）大小，通过数值区间进行分类，当El≥5000时，为高潜力区；
当5000＞El≥1000时，为中潜力区；
当1000＞El＞0时，为低潜力区；
当El≦0时，为无潜力区。
单位土地经济潜力测算公式为：El=Rp×Pn-Rc×Pc-Rp×Cn
式中：El为单位土地经济潜力（元/㎡），Rp为规划容积率，Rc为现状容积率，Pn为新建物业市场价格（元/㎡），Cn为新建物业开发成本（元/㎡），Pc为现有物业市场价格（元/㎡）。
3.3 评价结论修正
一般我们将规模潜力和经济潜力分析所确定的高潜力区作为再开发对象。位于其他潜力区的低效用地，有些可能开发后产生的社会效益和生态效益非常突出，或者不改造将严重影响城市规划的实施，这时我们就要结合社会效益、生态效益和具体的规划建设实际进行修正，将一部分再开发后产生的社会效益和生态效益突出的用地补充进再开发对象。
增量扩张时代的城市，由于存在规划预测的确定性和现实发展的不确定性的矛盾，不可避免的带来很多城市问题，导致了城市的发展和人民生活的需要产生了一定的偏差，在短时间内，由于规划的法定性和严肃性，这些偏差不可能及时得到修正。但是，城镇低效用地的再开发可以说给了我们一次很好的补短板的机会，也给了我们一剂治疗城市病的“镇痛药”、“后悔药”。所以，我们应该珍惜这些城镇低效用地，通过科学合理务实的规划，赋予这些低效用地更高的价值，“低效”变“高效”。
4.1 修补完善城市功能，提高人居环境品质
城镇低效用地再开发要把修补完善城市功能作为首要目标。首先要对全市的公共服务配套情况做一次体检，找出那些建设年代久远，公共服务和市政配套不完善的区域；
找出那些规划公共服务和市政设施用地无法落实，或者周边用地功能发生重大变化的区域，结合五分钟生活圈和十五分钟生活圈的配套要求，完善公共服务设施与市政基础设施的服务规模与配套水平，聚焦教育、养老、卫生等民生重点领域，从居民的现实需求出发，提升城市宜居配套。
4.2 提高城市风貌形象，提升土地利用效率
城镇低效用地的规划利用要结合城市国土空间总体规划，紧紧围绕城市的发展定位，对城市的空间布局进行优化，改善和提升城市整体的风貌形象，在建筑设计中要重点把握好建筑的体量、风格和色彩等。现状低效用地的土地使用效率普遍偏低，特别是一些城中村，要统筹低效用地所在单元功能定位及用地规划，合理确定用地功能，科学计算开发利用强度，充分挖掘低效用地潜力。
4.3 要推动城市产业转型升级
聚焦优势产业集群，优化产业布局，加快形成集聚规模、集约发展新模式。走绿色低碳、高质量发展之路。要制定产业用地的单位用地产值红线，针对那些批而未用、多批少用的工业企业，制定整改办法，对于多余的用地纳入低效用地，再次挂牌出让。严格产业准入标准，提高土地利用强度。
4.4 要因地制宜地制定低效用地再开发配套政策
为提高资金进入低效用地再开发领域的积极性，政府的自然资源主管部门应制定相应政策，积极鼓励和引导各类资本进入低效用地再开发领域，保证政府、土地使用方、开发方和社会大众都能受益。比如，可以创新开发改造模式，允许原土地使用权人自主进行开发，尤其是那些有回迁需求的用地，提高自身参与开发的积极性。再如，可以创新收储模式，对原土地使用权人进行一定的奖励。还可以创新土地整合政策，低效用地的特点就是小而散，如果完全按照原用地边界进行再开发，用地的价值将大大降低，有很多甚至失去了再开发的价值，这就需要我们自然资源部门制定针对性政策，在合理公正公平的基础上，对土地进行整合，保障各方利益。
城镇低效用地的再开发将是今后城镇规划建设模式的一个重要组成部分，是城市有机更新的重要途径，也将是自然资源管理的一项重要的常态化的工作内容。低效用地的潜力分析和低效用地的改造策略是极为重要的两个环节，把握好这两个环节，是实现“低效”变“高效”的关键所在。
猜你喜欢效用潜力城镇2.5 MPa及以上城镇燃气管道与输气管道区别煤气与热力(2021年3期)2021-06-09文化边城镇远中华民居(2020年6期)2020-06-09小学美术课堂板书的四种效用少儿美术(2019年7期)2019-12-14潜力榜知识经济·中国直销(2018年1期)2018-01-31PPP模式怎样发挥最大潜力?中国卫生(2016年7期)2016-11-13学习潜力揭秘儿童故事画报(2016年4期)2016-06-2412星座儿童故事画报(2016年4期)2016-06-24纳米硫酸钡及其对聚合物的改性效用中国塑料(2016年9期)2016-06-13城镇排水系统量化指标体系研究重庆工商大学学报（自然科学版）(2015年10期)2015-12-28城镇医保支出为何跑赢消费支出中国卫生(2015年3期)2015-11-19