【摘 要】教育督导是国家对教育实施监督与指导的有效机制和有力手段，是现代教育科学管理体系的重要组成部分。“督学”是教育督导的基本职能之一。正确处理督政与督学、督与导、主体与客体的关系，将更为有效地促进学校的自主发展、科学发展。随着教育督导的法理性进一步明确、权威性进一步增强和功能性进一步完善，教育督导在学校建设发展中将会发挥越来越大的作用。
【关键词】教育督导；督学职能；学校发展
【中图分类号】G46 【文献标志码】A 【文章编号】1005-6009（2016）17-0034-03
【作者简介】孟晓东，江苏省无锡市锡山区人民政府教育督导室（江苏无锡，214100）主任、锡山区教育局副局长、江苏省语文特级教师。
建立和加强教育督导制度是世界各国教育发展的共同历史经验。教育督导制度的产生从根本上说是社会经济发展对人类教育活动提出的必然要求，是随着国家普及义务教育的实施而建立起来的，是教育国家化的产物。它是现代教育科学管理体系的重要组成部分，是国家对教育实施监督与指导的有效机制和有力手段，是教育行政管理的重大支柱之一。
现代教育管理是“三驾马车”，即决策、执行和监督。教育督导作为专门进行监督、检查、评估、指导的机构，既是监督系统之一，又是反馈系统之一，它可以监督、控制和保证有关教育方针、政策、法规等准确执行，还可经常获得执行过程中的反馈信息，并以此为据督促、指导、改进、服务教育工作。
一、评价学校，教育督导的本质使然
现代意义上的教育督导制度发轫于西方国家，迄今已有200年左右的历史。这一制度从设计建立起，不仅顺应了工业社会发展的需要，而且旨在强化国家对学校教育的评价，提高教育质量和效益。英国是世界上最早建立教育督导制度的国家之一，早在1839年，英国政府就设立皇家督学团，开始了对学校的督导。美国教育督导的目的在于帮助学校和教师改进工作，督促、建议、劝告及帮助学校解决问题，其对督学的侧重和强调可见一斑。德国教育督导的重心也在督学上，一直坚持以对学校工作的督导为主，督导的具体内容包括：督导学校的规划和建设、督导课程和教学、督导教师管理。综观西方学者对教育督导的界定，大都是基于对学校教育教学工作的督导。如有学者从课程的角度来理解教育督导，把督导看作是对课程的编制和改进，为教学提供依据，并对教学进行评价。也有学者从教学的角度来理解教育督导，认为教育督导就是教育视导人员通过与学生、教师、校长一起工作，以改进教学、发展课程、提高教学质量的过程。
在我国，西周时就有“天子视学”，随后视学制度不断沿袭发展，这表明我国古代就非常重视对学校教育的视导和督察。新中国成立以来，特别是改革开放以来，随着我国教育督导制度的恢复重建、社会的进步和教育的发展，现代教育督导的职能定位更加明确，教育督导具有“监督、指导、评估、反馈”四大基本职能。2012年，国务院颁布的《教育督导条例》明确教育督导包括两大内容：一是县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的督导；二是县级以上地方人民政府对本行政区域内的学校和其他教育机构（以下统称学校）教育教学工作的督导。2014年教育部印发的《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》第九条提出，要有效开展学校教育教学工作督导，督学的根本任务是督导学校全面贯彻党的教育方针，依法依规办学，全面实施素质教育，切实提高教育质量。由此可见，督导评估学校教育教学工作是教育督导的基本职能和本质使然。
二、教育督导在学校评价中的路径策略
对学校开展督导评估是教育督导工作的重要内容。教育督导要在学校的建设发展中发挥更为有效的促进作用，需要把握好督政与督学的关系、强化督与导的力度、调动督导主客体的积极性。
（一）督政督学并重
“督政”是我国教育督导制度的显著特征，“督学”自古以来也是世界各国一贯认同的教育督导工作的本质任务。作为教育督导的两大基本职能，“督政”“督学”两者不可偏废。如果只抓“督政”而忽视“督学”，学校内部的问题没解决好，人民群众就会有意见；如果只抓“督学”而忽视“督政”，政府的教育行为不到位，教育发展中的许多问题就难以解决，教育事业就会滞后。因此，“督政”“督学”必须并重，通过强化“督政”，促进政府依法履行教育职责，全面落实政府行为；通过深化“督学”，促进学校依法贯彻落实党和国家的教育方针、政策，推进素质教育全面实施，提高教育教学质量。但随着政府教育公共服务职能的转变、新一轮基础教育课程改革的深入推进，教育督导逐步由督政为主向以督学为主转变，规范办学行为、师资队伍建设、校园文化创设、素质教育实施等学校内涵成为教育督导关注的主要内容。
（二）“督”与“导”并举
“督”与“导”是督导工作中密切相关的两个方面或两项任务。“督”指的是监督检查，目的是使国家的教育法规政策得到执行和贯彻，杜绝有法不依、有令不行、执法不严等现象，保障教育事业健康发展。“督”的任务主要是发现问题、找出差距；“导”指的是指导、引导，目的是帮助学校找出问题的原因和解决问题的方法。“导”的任务主要是解决问题、引向正确，重在“导”思想、思路、方向和方法。只督不导，督就会缺少方向感；只导不督，导就少了力度。随着教育行政体制改革深化，教育督导也逐步完成了具有现代意义的职能转换，不断改善监督、检查、评估职能，强化和扩大指导、咨询、服务职能。督与导并举，以督为本，以导为重，充分发挥教育督导的评价、指导、激励功能，既为学校发展情况做出督导评价，又为提高学校的教育质量和办学水平提供有效的指导，才能真正促进学校科学发展、可持续发展。
（三）主体客体并轨
一般认为在教育督导评估中，督导部门和督学是教育督导的主体，而被督导对象则是教育督导的客体。现代教育督导不应该是一种主体对客体居高临下的行政视察，而应该是主客体协调与合作的过程。一个健全、完善的现代督导评估机制应当激活督导评估行动的共同意愿，突出督导部门（督学）与学校的双主体地位，让督导者与被督导者成为评估活动的主体，使督导评估成为督学与学校双边合作互动、协商对话的共同建构过程。在这一过程中，双方增进互动、拓宽视角、集聚智慧，共同分析研判，及时将学校发展中存在的问题与需求转化为提供服务与支持的重要资源，更好地促进学校自主发展。
三、教育督导在评价学校中的前景展望
教育督导是《教育法》规定的教育基本制度之一。2012年，国务院发布《教育督导条例》，以法规的形式确立了教育督导的法律地位、法定职能和工作要求，教育督导真正走上了法治化轨道。展望未来，其对学校建设发展的重要意义是显而易见并值得期待的。
（一）法理性更明
《教育督导条例》将对学校教育教学工作的督导列入教育督导两大内容之一，在教育督导机构实施教育督导的四大事项中，有两项是针对学校建设管理的内容，包含了学校实施素质教育的情况，教育教学水平、教育教学管理等教育教学工作情况及校长队伍建设情况，教师资格、职务、聘任等管理制度建设和执行情况，招生、学籍等管理情况和教育质量，学校的安全、卫生制度建设和执行情况，校舍的安全情况，教学和生活设施、设备的配备和使用等教育条件的保障情况，教育投入的管理和使用情况。《条例》具有法律法规的强制性，赋予了教育督导部门行使督导权利的法理性权威，为教育督导工作推进依法治教、依法行政、依法治校，促进教育科学管理和教育改革发展提供了强有力的保障。
（二）权威性更强
随着教育领域综合改革的全面深化，管办评分离已是趋势所向。督导和教育行政部门是政府抓教育的“两个轮子”，是“两个翼”。教育部门是在制定方针、政策，督导部门就是监督这些方针、政策的落实。作为重要的行政监督部门，督导部门依法开展贯彻执行教育法律、法规和方针、政策的行政监督，将更具公正性、客观性和权威性。强化督导评估结果的运用，是体现教育督导权威性的又一个标志。国务院教育督导委员会办公室印发《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》指出，提高教育督导的权威性和实效性，必须完善教育督导和评估监测结果使用机制。通过建立教育督导和评估监测报告公示制度，向社会公布，接受公众监督；建立健全教育督导和评估监测的约谈、奖惩、限期整改和复查制度，切实推动整改工作；启动教育督导和评估监测奖惩和问责机制，明确督导和评估监测结果是资源配置、干部任免和表彰奖励等的重要依据等一系列措施，教育督导的地位和权威性将进一步得到彰显。
（三）功能性更全
教育督导是作为保障普及义务教育实施的手段而产生的。时至今日，发达国家早已完成了义务教育，但是仍十分重视教育督导制度，将之看成发展教育、优化教育管理、促进教育民主和提高教育质量所不可或缺的机制，重要的一个原因就在于明确了督导制度的职责，赋予了督导更全的功能。一是督导价值取向注重多元，传统的教育督导往往是用一个统一性的标准去衡量千差万别且又不同层次和类型的学校，缺少对学校发展的不同阶段、办学特色和个性特征的多元督导和多主体评价。注重多元就是要改鉴定为诊断、改干预为指导，改控制为帮助、改检查为咨询，因校而异，从纵向观察学校发展，从横向帮助寻找差距，以助力校长和教师的专业发展为归宿；二是督导主体定位更加明晰，不仅发挥督导人员的主体作用，同时发挥被督导者作为督导活动主体的积极参与作用，强化学校自评本身就是督导一部分的意识，将督导与学校自我评价相结合，逐步走向“要我督导”到“我要督导”；三是督导形式不断完善，评价手段将更加现代，评价工具将更加丰富，督导力量的协同化，督导队伍的专业化，督导手段的信息化。同时，督导标准的公开化，督导过程的社会化，督导结果的新闻化等，这些必将使教育督导在学校建设发展中发挥更大的作用。