摘 要：“瓦格纳法则”的实现是各国政府实现其职能目标的表现。为最大限度实现政府职能目标，各国政府采取财政支出增长在前、财政收入增长在后的非平衡预算实现方式，在政府支出持续增长的同时，宏观税负呈现出不断反复但总体上升的趋势。从发达国家和发展中国家“瓦格纳法则”实现方式和过程看，公共支出不断增长是一个逐步的过程，与一国的经济发展和国民收入是正相关关系。因此，我国政府在实施财政政策时要注意避免过度负债或税负过重对经济发展造成的不利影响。
关键词：瓦格纳法则；财政支出；公共支出；财政收入；宏观税负；结构性赤字；周期性赤字；财政赤字；财政平衡
中图分类号：F810.4文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2011）04-0059-06
The Realization Way of Wagner’s Law:International Comparison and Inspiration
LIU Ya-li
(Department of Economics and Trade, Beijing Economics and Management Vocational College, Beijing 100102, China)
Abstract: The realization of Wagner’s Law is the manifestation for the government of each country to reach its functional objective. In order to furthest realize government functional goal, the government of each country uses realizing way of imbalanced budget which financial expenditure increases firstly and then financial revenue increases, macro-tax revenue continuously fluctuates but demonstrates the rising trend as a whole while governmental expenditure continues to increase. According to realizing way and process of Wagner’s Law in developed and developing countries, the continuous increase of public expenditure is a gradual process and is positively related to economic development and national income of a country. Thus, Chinese Government should pay attention to adverse influence of excessive debt or tax on economic development when implementing financial policies.
Key words: Wagner’s Law; financial expenditure; public expenditure; financial revenue; macro-tax; structural deficit; periodic deficit; financial deficit; financial balance
一、引言
19世纪80年代，德国著名财政学家阿道夫•瓦格纳（Adolph Wagner）在考察了欧洲国家、美国和日本18世纪至19世纪近百年公共部门开支增长情况后，提出了“公共支出不断增长的规律”。20世纪70年代初，财政学家伯德（Bird）在评价瓦格纳对财政理论的贡献时，将上述由统计分析得到的结论称为“瓦格纳法则（Wagner’s Law）”。自“瓦格纳法则”提出之后，众多学者对其进行了深入的研究，并得出了许多非常有价值的见解，其中较权威的有Bird（1971），他认为：在工业化国家随着人均收入的增加, 公共部门会变得相对重要。围绕这一理论观点，国内外学者进行了大量实证研究。
刘雅丽:“瓦格纳法则”实现方式的国际比较与启示
Tobin（2005）利用中国政府规模和经济增长的宏观数据，考察经济自由化背景下中国政府的经济活动是否符合“瓦格纳法则”，结果发现，随着国民收入的增加，政府活动和财政支出随之增加，证明了“瓦格纳法则”在中国的适用性。Akitoby（2006）对51个发展中国家的政府支出与产出数据进行分析，结果表明，从长期来看，政府支出与产出存在稳定的协整关系，且“瓦格纳法则”是适用的。国内学者对瓦格纳法则的理解各有不同。郭庆旺等（2000）认为，随着人均国民生产总值（GDP）的提高，财政支出占GDP的比率也会相应提高；邓子基等（2000）认为，当国民收入增长时财政支出会以更大的比例增长；欧林宏等（2008）认为，瓦格纳法则应从资源配置、保障资源配置及现实运行三个角度进行理解。同时，也有大量关于“瓦格纳法则”的实证研究，如吴凯（2006） 在ADF检验和Johansen协整检验的基础上，利用Hsiao逐步Granger因果检验法，对“瓦格纳法则”在中国的适用性进行检验，考察时期为1952—2002年，结果显示，虽然国民收入与财政支出间并不存在长期均衡关系，但“瓦格纳法则”在中国是成立的。
目前我们对“瓦格纳法则”的认识总体上正确, 得出的结论也符合实际，即：随着经济的不断增长，财政支配的资源不断增加，不仅总量上在增加，而且比例上也在不断提高。但是对瓦格纳法则的实现方式缺乏深入的理论分析与实证检验。本文拟从理论和实证两个方面对此问题进行探索，并在进行国际比较的基础上，通过“结构性赤字”分析“瓦格纳法则”在我国的实现方式。
二、瓦格纳法则实现方式的理论分析
瓦格纳法则背后的根本动因是政府在政治、经济和社会等方面职能的不断扩大，进而财政支出不断扩大。而财政收入数量决定了财政支出规模，决定了财政职能实现的程度。因此，政府首先需要组织财政收入来满足其财政支出要求。
理论上讲，瓦格纳法则的实现有两种方式：一种是政府财政收入与财政支出同步增长，预算保持平衡；另一种是政府财政收支非同步增长，预算不平衡。实际上，财政收入的增长受到发展经济的制约在发达国家，自动累进增长的税负将阻碍经济发展；而发展中国家的大幅增税更会给经济带来不利影响。 ，同时，宏观税负的高低与一国经济增长率和经济总量的高低密切相关，财政收入在一定时期是有限的，不可能在短期内有较大的起伏；而且国家不能随时随意地变更税法也决定了税收的相对稳定性。因此，财政收入在一定时期就是一个相对既定的量。这样，财政收支同步增长的瓦格纳法则实现方式，由于对经济的较多负面影响以及增税在政治上的不受欢迎等原因，实践中几乎均未被各国政府所采用。
政府财政收支非同步增长的瓦格纳法则实现方式，又可细分为两种情况：财政收入增长在前、财政支出增长在后和财政支出增长在前、财政收入增长在后。前一种情况，在没有前期赤字的情况下，过多的预算盈余对经济社会发展不利较多，后一种情况则较好地兼顾了各方面要求。
但是，政府如何在不增税、甚至减税的情况下，做到财政支出继续增长？通常可采用通过发债来增支的手段。政府的财政支出在举借国债的条件下得以扩大，而财政支出本身所具有的刚性很可能带来国债发行量的逐年上升，从而使国债变临时性收入为经常性收入，结果，政府支出增长速度超过政府收入增长速度，财政赤字持续不断、债务不断累积。
不同时期的政府举债及其方式会对财政平衡和国民经济产生不同的影响。但总体说来，政府债务作为一种以偿还和付息为条件的有偿性财政收入形式，只能在财政收入体系中担任配角，即国债只能在无偿性财政收入不足以满足财政支出需要条件下才可登台亮相。政府活动的公共财政性质，决定了以税收为代表的无偿性财政收入形式，是财政收入的最佳形式。从长期来看，政府财政赤字不可能无限增加，发展到一定时期，如债务不堪重负时，税收等财政收入的上升是必然的。
可见，在瓦格纳法则的实现过程中，现实的选择是“财政支出增长在前、财政收入增长在后”的非平衡预算实现方式，具体实现过程为：政府为促进经济稳定增长和社会协调发展，实行扩张性财政政策，在财政收入变化不大的情况下财政支出出现大的增长，或财政支出变化不大的情况下因减税而使财政收入下降，或二者同时并举；但长期来看，由于政府支出不可能一直用债务来支撑，财政收入（税收）也就必然相应上升。在现代社会中，可以说提高税收只是弥补部分债务缺口，政府财政收支之间的总缺口自出现之后就没有合上过，且呈不断扩大之势。
三、不同类型国家瓦格纳法则实现方式考察
1．不同收入水平国家的比较
从表1可以看出，人均收入与税收水平存在着正比关系。收入增长引起的城市化导致对公共服务的更大需求，城市化带来的征税便利进一步促成财政收入的不断提升。无论是1980年还是1996年，较低收入国家税收收入占GDP的比重都要低一些，而较高收入国家则要高一些。例如，1996年，低收入国家的税收占GDP比重只有15.5%，中下收入国家和中上收入国家的比重分别为17.5%和18.1%，而高收入国家则接近30%，差不多是低收入国家的2倍。从长期来看，1996年与1980年相比，除低收入国家之外，其他收入组的税收水平都有不同程度的提高。同时，政府财政支出增长呈现出高于财政收入增长的态势。总体看来，在发展中国家，这种财政支出增长在前、财政收入增长在后的瓦格纳法则实现方式表现得更为明显，财政收入未及时跟上或未同步跟上财政支出的增长。也就是说，相比发达国家，发展中国家更加依赖于发行国债来弥补的财政收支之间的缺口。
2．发展中国家瓦格纳法则的实现方式
第二次世界大战以后，众多发展中国家纷纷摆脱殖民地、半殖民地的束缚走向独立，政府运用财政等手段发展本国经济成为其主要任务。伴随着国民经济的起步与发展，发展中国家GDP中公共支出的比重逐步提升，20世纪50年代，发展中国家公共支出占GDP的比重在10%左右，80年代上升到20%左右，目前则进一步提升到25%左右。与此同时，发展中国家的宏观税负也在不断上升，但财政支出与财政收入之间的缺口则呈现扩大之势，债务负担比较沉重。《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》对86个发展中国家税收情况进行统计分析，发现这些国家主要税种收入占税收收入总量的平均比重依次是：外贸税占32%，所得税占28.7%，国内商品与劳务税占28%，包括社会保障税和财产税在内的其他税占11.3%。可见，以比例税为主体的发展中国家主要通过增税来配合瓦格纳法则的实现。
3．发达国家瓦格纳法则的实现方式
从理论上讲，经济发展水平越高，国民收入越多，公共福利水平越高，公共产品范围越大，生产公共产品所需要的资源也越多。统计资料表明，工业革命以来，尤其是第二次世界大战结束以来，发达国家公共支出在GDP中的相对额均呈现显著增长态势，各国公共支出占GDP的比重原来多在5%~10%之间，到20世纪80年代中期提升到30%左右，有些国家则超过50%。为实现政府财政支出持续增长，发达国家财政收入也在不断增加。
发达国家与发展中国家相比，在实现财政收入的增长方式上是不同的。在发达国家的税收构成中，具有累进性质的税收占了财政收入的绝大部分，如在OECD成员国中，1995年主要税种收入占税收收入总量的平均比重依次是：个人所得税28%、社会保障税27%、一般消费税18%、其他商品和劳务税14%、公司所得税8%、财产税5%。累进税有较大的收入弹性，经济持续向好促使财政收入以高于名义GDP的速度增长，这自然有助于瓦格纳法则实现。统计资料显示，随着财政支出的不断增加、债务的累积，促使OECD成员国家的宏观税负也在不断提高，1980年平均宏观税负就已经达到34%，1990年上升为37%，1994年上升至38.5%；其中，宏观税负超过45%的有5个国家，低于30%的也有5个国家，大部分国家的宏观税负在30~45%的区间，反映了财政收入增长配合支出增长的要求。从图1相关数据看出，美、日、英、法、德主要发达国家瓦格纳法则的实现方式是“财政支出增长在前、财政收入增长在后”的非平衡预算实现方式，在财政支出不断上升的同时，财政收入也相应增长，较晚时期的财政收入会赶上较早时期的财政支出，收支在量上是一致的，但时间上不同步。
四、瓦格纳法则在我国的实现方式
1．瓦格纳法则实现方式在中国的适用性
考察1978—2009年我国财政支出占GDP的比重，呈现出先下降后增加的特点：1978—1995年期间，财政支出占GDP的比重呈现出下降的趋势，在1995年和1996年达到最低点，然后从1996年财政支出占GDP的比重开始上升，出现了随着经济发展财政支出占GDP的相对比例越来越高的“瓦格拉法则”现象（见图2）。
以1994年党的“十四届三中全会”通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为标志，大体可将中国经济分为两个阶段，之前是向市场经济体制迈进的转轨时期，之后是市场经济的构建时期。在1978—1995年间，“转轨效应”占据主导地位，导致我国财政支出比率出现大幅下降，从1978年的31.1%下降到1995年的11.2%；在财政支出结构上，经济建设费也从1978年的64.1%下降到1995年的41.9%。而从20世纪90年代中期开始，“瓦格纳效应”开始成为主导力量，导致1995—2009年财政支出比率不断增长，从1995年的11.2%上升到2009年的22.4%。随着市场经济体制的逐步构建与完善，工业化和现代化进程不断推进，政府大量投资基础设施，同时为了维护市场经济的正常运行，政府需要在公共财政的框架内提供更多的公共产品。而经济工业化和人均收入的不断提升，则强力支持了财政收入的不断提高，瓦格纳效应开始成为影响我国财政支出规模长久变动的主导力量。可以预见，随着市场经济体制的逐步完善和国民收入的不断提高，财政支出比率不断上升，“瓦格纳效应”将会长久地影响我国财政收支状况。
2．结构性赤字：我国实现瓦格纳法则的重要推手
为促进经济稳定增长和社会协调发展，政府公共支出不断增长，而财政收入增长的不同步使得财政赤字成为经常性现象。由于经济发展的周期性变化，通过发行国债弥补财政赤字既可能是政府主动调整收支结构的结果（通常称为结构性赤字），也可能是因为经济发生了周期性的变化而引起（通常称为周期性赤字）。刘雅丽（2011）在《我国结构性赤字估算及结果分析》一文中对我国结构性赤字进行过估算，根据估算结果，得出改革开放以来中国赤字情况（见表2）。
从表2中可以看出，改革开放以来，我国绝大部分年份均出现财政赤字，且呈现逐步递增态势。从相对比例来看，财政赤字占GDP的比重虽然有一定的跳跃性，但基本保持比较稳定的水平，徘徊在0.7%到1%之间，没有一个明显的变化趋势，这说明，在此期间，赤字的增长速度与GDP的增长速度基本持平，形成赤字增长与经济增长并行的局面。在赤字规模总体中结构性赤字占了绝大部分，约为78.63%，并呈波动性增加之势；而周期性赤字与周期性盈余规模大体相当，说明我国政府在大多数年份实行的是扩张性财政政策，而不是仅仅在经济紧缩时期实行扩张性财政政策去熨平经济的波动。可见，扩张性财政政策导致的结构性赤字成为我国瓦格纳法则实现的重要推手。与此同时，为缓解财政赤字压力，我国宏观税负也相应地经历了一个从降到升的过程，从1995年的10.7%逐步提升到2007年的19.3%。
综合看来，我国财政支出占GDP的比重和宏观税负分别以0.8%和0.72%的年均速度递增，实际财政赤字和结构性赤字大幅攀升，但同期的经济增长速度也较快，总体上处于可以承受的范围内，呈现出瓦格纳法则实现方式在我国的新特点。
五、结论与启示
瓦格纳法则的实现是各国政府实现其职能目标的必然表现。现实中，为最大限度实现政府职能目标，各国政府普遍采取“财政支出增长在前、财政收入增长在后”的非平衡预算方式来实现瓦格纳法则。政府持续的扩张性财政政策是瓦格纳法则实现的现实前提，与此同时，宏观税负呈现出一个不断反复、但总体上升的趋势，以适应财政支出和政府职能不断扩大的要求。从发达国家和发展中国家瓦格纳法则实现方式和过程看，“公共支出不断增长”是一个逐步的过程，与一国的经济发展和国民收入正相关；同时，发达国以“累进税”为主的财政收入结构与发展中国家以“比例税”为主的财政收入结构的差别，也使发展中国家比发达国家更加依赖于通过发行国债来弥补的财政收支之间的缺口。我国政府在实施财政政策时要注意避免过度负债或税负过重对经济发展造成的不利影响，同时应加快税制改革，优化税收结构，促进国民经济的持续健康发展。
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（编辑：南 北；校对：杨 睿）