中图分类号：F810.7文献标识码：A
内容摘要：目前国内学术界有关政府债务理论的研究较多，但缺乏系统性的总结，本文将就现有文献研究结论进行综述。对于政府债务的研究，将其区分为公债与地方政府债务两个维度，通过对我国公债理论和地方政府债务理论文献的分析，可以系统梳理我国债务理论产生与发展的历史。同时，在分别对公债与地方政府债务的定义与理论演进过程归纳论述的基础上，文章针对现有中国政府债务理论研究中存在的不足，提出今后研究中亟需解决的问题，为我国债务理论体系发展提出建议。
关键词：政府债务公债理论地方政府债务理论
近年来，伴随经济的飞速发展，政府债务已成为经济生活中不可避免的热点，学术界对此问题日渐关注。本文认为，现有关于政府债务、尤其是中国政府债务的认识过于笼统，不利于债务理论体系的构建。因此，本文将现有关于中国政府债务的研究，区分为公债与地方政府债务两个维度分别进行综述，以期对我国政府债务研究体系的建立有所启示。
公债的定义及公债理论的演进过程
（一）公债的定义
“公债”起源于英文单词“public debt”，西方学术界对公债的定义较多，本文采用了国际权威审计机构INTOSAI（2000）的概念，即公债是“直接由公共机构承担的负债或其他承诺。公共机构主要包括：中央政府或联邦政府；州、省、市、区域和其他地方政府或主管机关；拥有和控制的公营机构和企业；被认为具有公共性质的实体。”因此，这一定义表明西方国家的公债既包含了中央政府的债务，又包含了地方各级政府的债务。
公债在我国发展相对较慢，且由于法律上限制了地方政府独立发行债务的权限，所以很多学者普遍认为公债一般是指国债。我国理论界对公债概念的界定及其相关研究非常繁杂，本文引用了刘星等（2005）对公债的定义，即“国家以债务人的身份向国内和国外筹借的各种借款，称为公债，或称为国债。”因此，综合现有文献，本文认为在中国目前的财政制度下公债即中央政府债务或国家债务，并不包括地方政府债务。
（二）公债理论的演进过程
公债理论的发展时间与阶段在西方国家和中国有所不同。西方国家公债理论的发展主要经历了“公债有害论、公债有益论、公债无影响论”三个阶段。而我国公债理论发展时期较晚，公债理论体系的基础始于近代的公债思想，且最初以讨论国家外债为主。此后，我国公债理论经历了“50年代的发展，60年代的低落，70年代的复苏，八九十年代的兴起”这样一个历史发展阶段后（张馨，2004），取得了长足发展。尤其是1994年我国对财政体制和税收制度作了重大改革后，我国政府及许多学者更多的开始关注国债规模及其带来的一系列问题。如贾康和赵全厚（2000）有效的论证了国家债务适度规模这一概念。他们认为国债的适度规模是指在一种数量的状态下使国债的积极影响达到最大化，也就是使国债的净正面效应达到最大化的国债规模。
进入21世纪，我国政府公债规模逐年增加，对于公债规模扩大所产生的后果与影响因素的研究，受到学界的广泛关注。赵全厚和息鹏（2009）指出，从1998年到2007年，我国国债年度筹资额由3808.77亿元增长到7698.83亿元，国债负担率从1981年的4.66%增加到2007年的20.87%，增加了约16%，国债增长速度与发达国家相比较快，这将会给中央政府财政带来一定的压力。边立婷（2011）就从宏观方面对影响我国国债发行规模的因素进行了实证分析，认为国家财政赤字和国债年末余额是影响国债规模的主要因素。
地方政府债务的定义及地方政府债务理论
（一）地方政府债务的定义
在一个国家建立后，政府便有中央政府和地方政府之分。由于各国政府层级各异，对地方政府的概念界定也有所不同。《美国百科全书》对地方政府（local government）的概念的解释是“全国性政府的一个政治分治机构；在联邦制国家，则是区域性政府的一个分治机构”。而在我国，政府一般指“中央政府”，“地方政府”则是“中央政府”的对称（《法学词典》，1984），所以我国地方政府一般是指除中央政府外的省、市、县、乡这四个层级的政府机构。
我国《预算法》由于规定不允许地方政府发债，所以我国对于地方政府债务的概念尚未有一个准确的界定。本文引用了杨舜娥（2010）对地方政府债务的定义，“地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终由政府偿还的债务或虽不是政府举债、但需由政府承担的债务责任”。综合现有文献，本文认为地方政府债务则是指各级地方政府直接（或间接）举借的（或担保）的债务。
（二）地方政府债务理论
国际上，对地方政府债务问题的研究文献较多，尤其进入20世纪50年代，西方财政联邦主义的研究成为主流，大部分学者认为地方政府比中央政府可以更有效率的实现资源配置的有效性（Stigler，1957；Tibeout，1956；Oates，1972）。
我国虽然早在20世纪50年代就已经出现地方政府债务，但由于50年代末对于公债的错误认识，暂定发行国内公债和地方政府公债。改革开放后，伴随我国经济体制进入转轨阶段，地方政府债务进入“从严格控制到大规模膨胀”（马金华，2011）的发展路径。进入90年代末，由于地方政府对财力的极大需求，财政部开始在1999年和2000年分别代替地方政府发行巨额的债务。但是，这一政策措施要求地方政府有配套资金才能转贷，因此一些地方政府为了获得国债转贷项目，利用各种举债方式获得配套资金，导致了更多的债务问题（张馨，2004）。
伴随地方政府债务规模的急速膨胀，学术界对地方政府债务问题的关注增强。现有研究普遍认为，地方政府通过举债融资，促进了地方经济社会发展，推动了城市化建设进程，为当地政府提高公共产品供给和服务发挥了积极作用，同时为应对金融危机和扩大内需也起到了积极影响。但从长期的微观或宏观经济运行方面来看，地方政府的各种不规范债务融资方式，将对财政、金融和社会带来很多的问题和不利的影响，值得全社会给予高度关注。
目前，我国学术界对于地方政府债务研究的焦点多集中于债务产生的原因及相应解决对策方面。本文对现有文献从政治经济学中的体制与制度两方面，对有关地方政府债务激增的原因进行总结（见表1）。
针对上述原因，学术界对化解地方政府债务提出了相应的解决思路和对策，本文对各文献总结如下：
1.清理累积债务，完善财政体制。梁萍（2006）、鲍敬芝和卢小祁（2010）研究认为，化解地方政府债务首先应该全面清理现有的或累积的地方债务，摸清债务规模、结构、分布等情况，并制定计划按期偿债，遵守当期借当期还的基本原则。另外在财政体制方面，针对改革不完善的现状，应尽快转变财政职能，科学分配地方政府上下级之间的财权与事权，进一步完善财政改革制度。
2.债务信息透明，控制隐性负债。中南财经政法大学等（2009）发布的地方财政发展报告也认为地方政府隐性债务应该显性化，从而克服道德风险，否则随着隐性债务的剧增，会进一步恶化政府债务风险问题。敬志红和杨胜刚（2011）以湖南省的政府债务为研究对象，提出了地方政府应该规范举债行为过程中的信息披露和财务透明化程度的建议。
3.加强债务管理，建立风险预警机制。加强对地方债务的管理，健全管理机制，以及建立债务风险预警机制是很多学者比较认同的一种治理债务问题的方法。汤超仁（2009）认为政府应建立严格的投资决策责任制，使项目负责人承担应有的管理和偿债责任，同时也应该对因建设项目而引起的债务进行严格审查、研究，避免过度举债。
4.规范融资行为，建立地方公债制度。允许地方政府有条件地发行债券，以解决地方政府债务不断膨胀问题的观点，已被越来越多的学者所支持。周雪梅（2011）根据对贵州省的研究，提出了地方政府发行债券的必要性和可行性。她指出我国现阶段由于加速城镇化进程的建设，需要大量的资金投入，而地方政府如何筹集资金弥补支出缺口是当前面临的主要问题。因此，地方政府如果通过发行债券的方式进行融资，便可以有效的弥补支出缺口。但与此同时，有的学者对发行地方债券的见解也提出了质疑。
结论
本文通过对现有文献关于中国政府债务研究的总结，梳理了当前政府债务理论的特点，系统性的分析了我国公债理论及地方政府债务理论的产生与演进过程。但是国内关于政府债务的研究，却忽视了两个重要问题：一是允许地方政府发债后是否会加剧地方政府竞争以及扩大地区间收入差距；二是允许地方政府发债后对我国国债购买力是否造成一定影响。对上述问题的进一步研究，将对完善我国政府债务理论体系起到积极的建设作用。
参考文献：
1.鲍敬芝，卢小祁.对化解地方政府债务问题的思考.中国商界（下半月），2010（4）
2.边立婷.我国国债发行规模影响因素的定量研究.中国外资，2011（8）
3.贾康，赵全厚.国债适度规模与我国国债的现实规模.经济研究，2000（1）
4.敬志红，杨胜刚.地方政府性债务风险与化解对策研究—以湖南省为例.发展研究，2011（3）
5.刘星，岳中志，刘谊.地方政府债务风险预警机制研究.经济管理出版社，2005
6.梁萍，李新，江羽翔.对化解地方政府债务问题的思考.科技创业月刊，2006（8）
7.马金华.地方政府债务：现状、成因与对策.中国行政管理，2011（4）
8.汤超仁.财政改革与地方经济发展.中国财政经济出版社，2009
9.杨舜娥.地方财政理论与实践.中国财政经济出版社，2010
10.杨聪杰，刘首兵.地方政府债务问题：认识、借鉴及对策.理论学刊，2006（11）
11.张馨.透视中国公共债务问题：现状判断与风险化解.中国财政经济出版社，2004
12.赵全厚，息鹏.中央与地方政府债务管理的演进及改革取向.地方财政研究，2009（12）
13.赵志军.面临美国债务危机的中国战略.中国发展观察，2011（8）
14.中南财经政法大学等.中国地方财政发展研究报告—湖北省县乡政府债务问题研究.经济科学出版社，2009
15.周雪梅.谈发行地方政府债券与城镇化建设—以贵州省为例.商业时代，2011（19）
作者简介：
王雁玲（1983-），女，山东菏泽人，北京大学经济学院博士研究生。
阮哈建（1981-），男，浙江瑞安人，国家审计署卫生药品审计局中级审计师。