摘要：政府间财力差距源于经济发展水平的差异性和制度供给的非均衡性。适度的政府间财力差距能产生激励效应，但是过大的财力差距将引致居民福利落差，并可能危及社会稳定。河北省政府间财力无论纵向还是横向都存在失衡现象。通过岭回归分析发现：经济发展水平、人口状况、财政体制、转移支付等都导致了河北省政府间财力差距。控制政府间财力差距的根本出路是在发展经济的基础上进行制度创新，尤其是要构建域内财力均衡机制。
关键词：财力差距；度量；岭回归；财力均衡机制；区域经济；基本财力保障制度；财政转移支付；县级财政
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2013）05-0048-05
财力，又称财政能力，是指政府筹集财政收入，并通过财政支出来满足辖区居民公共需要的能力。因此，本文所言及的财力包含财政收入能力和财政支出能力。财政是庶政之母。在财政分配关系中，财力是政府实现其职能的基本前提，是政府运行能力和执行能力的基石。现代公共财政理论要求在多级政府间实现基本财政能力均等，以满足政府间基本财政需求，进而实现辖区间基本公共服务均等化。基于此，本文拟立足于河北省财政运行实际，对省、市、县三级政府财力配置情况进行统计分析，据此实证分析河北省财力失衡的影响因素，最后就构建河北省政府间财力均衡机制提出对策建议。
一、河北省政府间财力差距的度量
（一）2004—2011年河北省政府间财政收入配置格局①
选择从2004年开始进行分析，主要考虑到河北省从2005年开始推行省直管县财政体制，这样就更能全面考察省直管县财政体制对河北省政府间财力配置影响。整理统计资料，见表1，图1。
可以发现，省本级财力占比基本上在20%～25%，县本级占比在30%～35%，而市本级占比从2004年开始上升，基本在43%左右。这说明，自省直管县财政体制实施以来，河北省财政收入配置格局是省县两头小，市级中间大的“纺锤状”。这与省直管县财政体制设计初衷“做大省级、做小市级、做强县级”所要求的“哑铃状”格局大相径庭，甚或是渐行渐远。
（二）2004—2011年河北省政府间财政支出格局
由于存在转移支付等财政平衡机制，财政收入差距往往不一定对应着财政支出差异。整理统计资料，得出2004—2011年河北省财政支不难看出，省本级财政支出占比呈下滑趋势，2011年占比16.8%左右；市本级财政支出基本稳定在35%左右，且自2009年开始呈上升趋势，2011年占比达到38.86%；县本级财政支出稳定在45%左右，2010年达到最高值49.20%，但自2010年之后呈下滑趋势。
综上，可以发现，八年来，河北省政府间财政收支格局呈现市级比重过大的“中间梗阻”异象。这与扩权强县的改革趋势、与实现城乡基本公共服务均等化的发展目标、与省直管县背景下提升省级财政保障能力的现实需要都是背道而驰的。
（三）2004—2011年河北省县域间人均财政收入差异情况
上文对河北省政府间财力配置状况进行了纵向对比，为了更深入研究河北省政府间财力配置状况，此处将对河北省县域间人均财政收入和人均财政支出差异情况进一步横向对比分析（详情见表3）。选取县级政府财政收支差距进行分析的原因在于：河北省是全国少见的“辖县大省”；县级政府是实现政府服务职能的基石；中央一直高度重视县级政府财力配置情况。
最大/最小、极差（最大-最小）是用来衡量变量两极分化状况的指标，其越大表示两极分化程度越高。变异系数（标准差/平均数）则是用来衡量整体变量的平衡情况，统计学将变异系数分成四档：0～0.2，基本平衡状态；0.2～0.4，轻度失衡状态；0.4～1.0，中度失衡状态；大于1，严重失衡状态。
由表3，可以得出两点结论：第一，河北省县域间人均财政收入两极分化极为严重。最富县人均财政收入基本是最穷县人均财政收入的40多倍，2006年达到48.76倍。同时，最富县和最穷县人均财政收入的差距从2004年的1 013元飙升到2011年的6 228元，差距越来越大。第二，河北省县域间人均财政收入差距整体失衡严重，几近严重失衡。根据国际统计学惯例，河北省县域人均间财政收入差距一直处在中度失衡状态，且自2005年开始处在0.9以上的高位运行，几近严重失衡的边缘，不能不让人担忧。
（四）2004—2011年河北省县域间人均财政支出差异情况
当然，县域间财政收入差距并不可怕，因为还有省以下转移支付这道“防线”。公共财政学认为，财政收入体现着能力，应该允许差异的存在。而财政支出则体现着权力，其基本面不允许过大的差异。为此，本文进一步计算了河北省八年来县域间人均财政支出差异状况（见表4）。
由表4，可得两点结论：第一，河北省县域间人均财政支出两极分化依然存在，但远比财政收入平缓。最富县人均财政支出是最穷县的5～6倍，远低于人均财政收入的40多倍。但必须看到，最富县和最穷县的绝对差距从2004年的1 318元飙升到2011年的7 595元，差距同样惊人。第二，河北省县域间人均财政支出差距处在轻度失衡的边缘。八年来，县域间人均财政支出变异系数在0.4左右徘徊，处在轻度和中度失衡的分界点上。在河北省县域间人均财政收入几近严重失衡的条件下，这实属不易。这既检验了省以下的转移支付的财力均等化效应，也深刻体现了省政府对平衡域内财力差距做了大量而艰辛的努力（详情可见图3）。
二、基于岭回归的河北省政府间财力差距原因分析——以县域人均财政支出为例
（一）岭回归分析方法
普通最小二乘法（Ordinary Least Square，简称OLS）是应用最多的参数估计方法，是一种数学优化技术。它通过最小化误差的平方和寻找数据的最佳函数匹配。但美中不足的是其无法消除自变量的共线性问题，从而影响了其分析的精确性。
岭回归分析（ridge regression）是一种专用于共线性数据分析的有偏估计回归方法，其实质上是改良的最小二乘法。其通过放弃最小二乘法的无偏性，从而获得回归系数更为符合实际、更可靠。岭回归模型通过在相关矩阵中引入一个很小的岭参数K（1 （二）回归模型构建及指标的解释 根据既有研究成果③，本文认为导致政府间财政支出差异的因素无外乎有：（1）财政收入。财政收入是财政支出的基础和源泉，财政支出差距往往起因于财政收入能力的差异。当然，在财政转移支付制度健全的情况下会有所减轻。（2）经济发展水平。首先，经济发展水平影响着政府参与分配的“蛋糕”大小。其次，经济发展水平对政府财政支出规模和构成提出不同要求（瓦格纳法则）。（3）人口规模及结构。人口规模越大，人均财政支出就越小；人口结构影响着财政支出的构成，比如人口老龄化引致了养老和医疗支出的居高不下。（4）转移支付制度。转移支付主要包括税收返还、一般财力性转移支付、专项转移支付。三者功能和效应各自不同：税收返还以既得利益保护为主，一般财力性转移支付以实现财政均等化为主，专项转移支付以实现对下级政府控制为主。如果转移支付中税收返还和专项转移支付比重过大，非但不能实现财力均等化，往往会加大政府间财力差距。（5）财政管理体制。财政管理体制体现着分权和集权的不同倾向，这势必影响着政府间财政收入和支出责任的划分，从而影响着政府间财政支出差距。（6）非正式财政筹资能力。规范的预算内财政收入固然决定着财政支出的基本走势，但是非正式的融资能力不可轻视。地方政府可以通过基金收入、土地财政收入、债务收入等维持其支出需要和公共支出冲动。 式（1）中，FG表示财力差距（Fiscal gap），本文用以河北省县域人均财政支出差距。？茁0～？茁7为相关系数。？滋为随机扰动项。REV表示县域间人均财政收入（Revenue）差距，用县域间人均财政收入变异系数表示。财政收入差距越大，财政支出差距也就越大。因此，预期影响为正。GDP表示河北省经济发展总体状况，用河北省各年度国内生产总值增长率来表示。一般而言，随着全省经济发展，省级政府越有能力消除财力差距，因此，预期影响为负。PGDP表示县域间经济发展水平差距，用县域间人均GDP的变异系数表示。一般地，地方经济越发达，财政收支差距就越大。因此，预期效应为正。POP表示县域间人口规模差距，用县域间人口增长变异系数来表示。一般而言，富裕的地方越能吸引居民的流动，从而降低该地区的人均财政支出，最终会导致财政支出均等（蒂布特的以足投票理论）。因此，预期效应为负。TRANS表示河北省转移支付状况（Transfer payment），用一般性转移支付增长率来表示。一般而言，转移支付规模越大就越有可能消除财力差距。因此，预期效应为正。FD表示省以下财政分权状况（Fiscai decentralization），用市级政府财政支出占全省财政支出的比重来表示。一般而言，市级占比过大，则表示县级政府财力控制能力越弱，就越有可能加大财力差距。因此，预期效应为正。EXTRA表示县级政府预算外收入差距（Extrabudget），用县域间人均预算外收入变异系数表示。一般而言，富裕地区的预算外收入尤其是土地财政收入越多，从而支出差距就越大。因此，预期效应为正。 （三）岭回归结果 回归方程R2=0.993，表明上述7个变量可以解释河北省县域间人均财政支出99.3%的差异性，其结果应该是可信的。各自变量基本符合前文的效应预期，但人口和转移支付要素与预期效应相反。合理的解释是：人口没有充分流动、转移支付结构不合理。结合河北省财政经济运行实际，可以深入挖掘出如下原因：第一，整体财政实力薄弱。客观地说，河北省是“经济强省”，但不是“财政强省”。分税制以来，河北省人均财政收入和人均财政支出水平都不足全国平均水平的60%。2011年，河北省GDP全国排名第6，财政收入排名第10。但是，人均财政收入1 850元，排名全国第24，低于新疆、宁夏等地。人均财政支出3 124元，排名全国第20。截至2012年1月，河北省还有25个县存在基本财力缺口。整体财政薄弱，可见一斑。第二，区域经济发展不平衡引致地方政府财政收入能力悬殊。经济决定财政，河北省域内经济差距势必导致财政能力的差距。河北省区域经济发展极不平衡，沿海地区普遍强于西部地区。2011年GDP最高的迁安市是最低的新河县40.4倍。唐山市16个县（市）财政收入全部超过10亿元，有7个县（市）财政收入超过20亿元。而邢台市17个县财政收入无一过7亿。第三，制度供给不足或制度创新不足。当前河北省地方政府间财力配置失衡的体制原因在于以均等化为导向的基本财力均衡机制缺失，尤其是省以下转移支付制度的创新不足。一个突出的表现就是专项转移支付比重过大，而一般性转移支付比重呈下降趋势，至于针对县级财政困难的县级基本财力转移支付比重微小且增长式微（详情见表7）。第四，省直管县财政体制改革不彻底，对既得利益保护过度。省直管县财政体制其实就是政府间的财政利益调整。为获得市级政府对改革的支持和配合，保护其既得利益只能是权宜之计，不能形成固化的行为范式。东部地区的浙江省，中部地区的湖北省，其省直管县财政体制改革就比河北省彻底和深入。前者市级财政收支基本控制在15%～20%，后者市级财政收支基本控制在20%～25%。像河北省市级财政收支占比40%的情况，在全国尚不多见。这必然为后续提高省级财政保障能力和县级财政基本财力留下隐患。 三、河北省政府间财力均衡机制构建对策 政府间财力配置失衡导致了河北省经济和社会的非均衡发展。未来的财力配置应该遵循着“向西倾斜，向县乡倾斜，向基本公共服务倾斜”的原则，构建河北省政府间财力均衡机制。该机制应包括：财政收入稳定增长机制、省级政府财力保障机制、县级政府基本财力保障机制、财力均衡配套保障机制等。
（一）建立财政收入稳定增长机制
构建财政收入稳定增长机制其实就是确保财政收入增长与经济增长相协调，保持充分和弹性增长。就河北省而言，当务之急是实现从“经济强省”到“财政强省”的跨越。根本的出路就是调整产业结构，大力发展第三产业，提高河北省GDP的整体质量。目前河北省GDP构成比重仍呈现高度的重化工特征，第二产业占比近54%，高于全国平均水平7个百分点。而第三产业比重34.6%则低于全国平均水平43.1%近9个百分点。
（二）强化省级财政保障能力
省直管县财政体制能否顺利实施且达到政策设计的良好愿景，关键有三：省级能否管得够、市级能否退得出、县级能否立得住。其中省级政府能否“管得够”应是未来改革成功与否的重中之重，这就对河北省省级财政保障能力提出了严峻的考验。
强化河北省省级财政保障能力可以从以下几个方面入手：第一，重新划分省市收支责任，将市级政府一部分与支出责任没有对应的财政收入上划到省级。第二，强化税收征管，提高各级税务机关税收努力程度。第三，明确省级政府保障能力的目标。提高省级政府财力比重不是目的，最终目的应该是实现域内基本公共服务均等化，成为全省和谐发展的“最后兜底者”。
（三）健全县级基本财力保障机制
在增强省级财政调控能力的同时必须建立县级基本财力保障机制。本文认为，财政改革成功与否的试金石就是县级财政是否具备承担提供基本公共服务的财力。
建立与健全河北省县级基本财力保障机制的基本思路：第一，树立持久推进的战略考量。尽管中央财政对各省消除县级政府基本财力缺口考核时间为2012年底，但县级基本财政保障是一个永恒的主题，尤其对河北省这样一个县级差距悬殊的省份更是如此。第二，改革财政困难县（市）一般性财力转移支付。建议将农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难转移支付、农村义务教育转移支付、县级基本财力保障奖补资金、社会保障和就业一般公共服务转移支付等整合为“县乡基本财力转移支付”，专门用于对县乡财政基本支出缺口弥补，目的明确，方向突出，又便于管理。第三，建立县级财政努力激励机制。将现行的激励性财政体制转移支付、对县税收返还、部分非配套性的专项转移支付等统一整合为“县乡财政努力激励性转移支付”。
（四）完善财力均衡配套保障机制
财力均衡机制的构建涉及到多方面利益的调整，需要多种配套措施的跟进，形成强有力的配套保障机制。第一，推进财政精细化管理，建立覆盖全省的基本财力与基本支出的标准测定体系，从而建立标准支出弹性保障区间，实行全省财政标准化管理。第二，深入省直管县财政体制改革。省直管县财政体制改革应是在县级和市级、财政弱势群体和财政既得利益者之间寻求某种程度的平衡。就河北省而言，确有对市级财政保护过度之嫌。因此，在下步的省直管县财政体制深入推进进程中，逐步削减市级财政收支规模，力争将其控制在全省财政收支总量的20%～25%，实现市级财政的自律、自理、自立。第三，改革省以下专项转移支付制度。河北省实施多年的财政转移支付制度尽管十分有效，但是地区之间财政差距仍处中度失衡。主要原因在于：控制导向的专项转移支付比重过大，均等化导向的一般财力性转移支付比重过小，且增长缓慢。因此，未来河北省转移支付改革方向就是逐步压缩专项转移支付规模，其占转移支付比重应控制在20%～30%（全国平均水平），将其逐步归并到一般财力性转移支付之中，同时，加大一般财力性转移支付比重和力度。第四，尝试性推行省内横向财政转移支付。横向财政转移支付就是同级政府间财政资金的无偿转移，一般是富裕地区对贫困地区进行财政支援（如对口支援或对口帮扶）。河北省县域政府间财政实力差距悬殊、各县市之间经济联系和历史交往密切，具备实行省内横向财政转移支付的条件。当然，这在我国也不是没有先例。早在2009年广东省政府就印发了《关于建立推进基本公共服务均等化横向财政转移支付机制的指导意见》，确定广州市、深圳市、珠海市等7市为财力转出方，其他14个市为财力转入方。因此，作为一种制度尝试和制度创新，河北省可以未雨绸缪地进行理论探索。
注释：
①本文所指的政府财政收入限于政府本级一般预算收入，不含上级财政转移支付。下同。
②本文所指的政府财政支出限于预算内财政支出，不含预算外支出。下同。
③如李永友、沈坤荣：《财政支出结构、相对贫困与经济增长》，载《管理世界》，2007年第11期；周天、斯彩英等：《地方财政支出结构差异对地区差距影响效应研究》，载《财政研究》，2007年第10期。
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责任编辑、校对：王岩云