【摘要】财政透明度是现代政府公共管理的必然要求。自20世纪90年代以来，随着经济全球化的加速发展，政府提高财政透明度已成为国际潮流。我国财政透明度起步较晚，总体水平不高，存在的问题不少。通过研究旨在分析我国财政透明度的现状，并提出提高我国财政透明度的改进措施。
【关键词】财政透明度 现状分析 改进措施
一、引言
财政透明度是现代政府公共管理的必然要求，是公民顺利行使知情权的必要保障，是政府履行财政受托责任的必由之路。党的十七大提出“让权力在阳光下运行”目标以来，我国财政透明度建设步伐明显加快，主要表现在：一是政府财政信息公开逐步由“形式公开”向“实质性公开”转变；二是中央各部委及各省财政透明度水平在逐年提高。尽管如此，由于我国财政透明度起步较晚，总体水平不高，甚至还存在一些不容忽视的问题。本文就我国财政透明度现状做简要分析，并提出具体的改进措施。
二、财政透明度
财政透明度是良好财政管理的一个方面，它是促进效率、保障政府和官员负起责任的一种方法。财政透明度最早是由George Kopits和Jon D. Craig（1998）提出的。George Kopits和Jon D. Craig认为，所谓财政透明度是向公众最大限度地公开关于政府的结构和职能、财政政策的意向、公共部门账户和财政预测的信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解并且可以进行比较的，便于选民和金融市场准确地估计政府的财政地位和政府活动的真实成本和收益。
财政透明度是一个综合复杂的概念，它要求政府要准确、及时和完整地以及最大限度地提供政府财政活动的过去、现在以及未来的信息，从而帮助公众了解政府财政层面的工作并做出判断。一方面我们必须认清我国目前财政透明度的现状和与国际比较的差距；另一方面积极借鉴国外有关财政透明度建设方面的好经验，参照国际规则，结合我国国情，建立科学合理的财政管理体系。
三、现状分析
我国财政透明度起步较晚。我国财政信息公开在1978年之前几乎处于真空状态，政府没有公开财政信息的意识，而公民也没有监督政府工作的意识，更谈不上财政透明度高低的问题，其后虽然得到了一定的发展，但一直很缓慢。直到20世纪90年代以来，在经济全球化加速发展的大背景下，政府提高财政透明度逐步成为国际潮流。在国际环境的影响下，我国财政透明度建设取得了一些成效，例如，1995年正式生效的《中华人民共和国预算法》，2004年我国政府实行新的预算分类体系，2007年财政预算实施新的政府收支分类科目，2008年正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，2010年十一届全国人大三次会议上的政府报告中增加了有关“增强财政预算透明度”的表述等，这些做法对我国财政透明度建设具有积极的促进作用。但是，限于种种原因，我国财政透明度总体水平仍然不高。
中央部门预算透明度水平较低。2012年《中国财政透明度评估》显示（见表1），68个受调查的中央部委平均得分为28.41分，按照百分制换算后的平均分为22.02分，也就是说，已公开信息占所有调查信息的22.02%，环保部排名第一，也是唯一一个原始得分超过50的部门，不难看出，中央部门预算透明度都处于比较低的水平。在中央各部委中，预算透明度的水平有与各部位相对权势的强弱成反比的迹象，政治影响力相对较小的部委，如环保部、宋庆龄基金会和交通运输部等部委的预算透明度水平相对较高，而政治影响力相对较大的部委，如财政部、国家发改委和教育部等部委的预算透明度水平较低。另外，部门预算在我国应该有16张报表，但是，几乎所有的部委都只公布了2张报表，并且越涉及到详细分类的信息，透明度越低。
表1 2012年中国部分中央部门预算透明度排行榜
排名 部委名称 原始得分 百分制得分 排名 部委名称 原始得分 百分制得分
满分129.00 100.00 满分 129.00100.00
1 环保部 56.50 43.8041 铁道部 25.0019.38
2宋庆龄基金会 45.00 34.8841 民政部 25.0019.38
3 中国工程院 42.50 32.9541 教育部 25.0019.38
4 交通运输部 35.00 27.1340 国家统计局 26.0020.16
5 国土资源部 33.00 25.5829 国家发改委 27.0020.93
5国务院扶贫办 33.00 25.5829 财政部 27.0020.93
7 国家文物局 32.50 25.1929 审计署 27.0020.93
省级财政透明度水平较低。一是省级财政透明度整体状况较差。2012年《中国财政透明度评估》显示（见表2），31个受调查的省份财政透明度平均仅有298.87分（满分为1180分），按百分制换算后仅为25.33分，也就是说，平均只公开了全部调查信息中大约25.33%的信息。二是省际之间透明度差异比较大。2012年省级财政透明度排行榜上，湖北、黑龙江、内蒙古、新疆和海南位列前五名，公开信息约占全部调查信息的40—45%，而贵州、山西、安徽、西藏和青海处于后五名，公开的信息约占全部调查信息的14—19%，比例相差之大显而易见；排在第一位的湖南省财政透明度状况最好，原始得分533.4分，按百分制换算得分45.2分，即公开信息约占全部调查信息的45.2%，排在最后一位的青海省原始得分167.45分，按百分制换算得分14.19分，公开信息约占全部调查信息的14.19%，二者相比，比例相差达31.01%。三是各省单位预算类项目的透明度状况和政府资产负债类项目的透明度状况不容乐观。2012年，31省在单位预算项目上任然未公开任何信息，在政府资产负债项目上除海南和甘肃两省外，其他29个省份均未公开任何信息。
表2 2012年中国部分省级财政透明度排行榜
排名 省（自治区、直辖市） 原始得分 百分制得分 排名 省（自治区、直辖市） 原始得分 百分制得分
满分 1180.00 100.00 满分 1180.00 00.00
1 湖北 533.40 45.20 31 青海 167.45 14.19
2 黑龙江 532.62 45.14 30 西藏 189.12 16.03
3 内蒙古 531.4345.04 29 安徽 201.42 17.07
4 新疆 510.7743.29 28 山西 217.05 18.39
5 海南 472.6640.06 27 贵州 219.16 18.57
6 山东 363.8430.83 26 江西 220.98 18.73
7 广西 336.3928.51 25 吉林 225.35 19.10
8 河北 326.5227.67 24 宁夏 225.49 19.11
9 北京 325.3427.57 23 重庆 230.77 19.56
10 甘肃 297.7425.23 22 辽宁 233.09 19.75
省级行政收支及相关信息透明度状况较差。2012年《中国财政透明度评估》显示（见表3），31个受调查的省份行政收支及有关信息透明度平均得分仅有141.65分（满分2970分），按百分制换算后仅为4.77分，也就是说，平均只公开了全部调查信息中4.77%的信息，水平之低可见一斑。省际之间相比差距很大，2012
年省级行政收支及相关信息透明度排行榜上，广西、山东、广东、宁夏和陕西名列前五名，公开信息约占全部信息的11—17%，而青海、黑龙江、湖南、西藏和内蒙古位列后五名，公开信息约占全部调查信息的0.06—0.7%，比例相差10.96—16.3%；排在第一位的广西省，原始得分493.35分，按百分制换算得分16.61分，即公开信息占全部信息的16.61%，而排在最后一名的内蒙古原始得分1.67分，按百分制换算得分0.06分，也就是说公开信息占全部信息的0.06%，二者相比相差16.55%。
表3 2012年中国部分省级行政收支及相关信息透明度排行榜
排名 省（自治区、直辖市） 原始得分 百分制得分 排名 省（自治区、直辖市） 原始得分 百分制得分
满分 2970.00 100.00 满分 2970.00 100.00
1 广西 493.35 16.6131 内蒙古 1.670.06
2 山东 431.00 14.5130 西藏 10.000.34
3 广东 385.35 12.9729 湖南 16.670.56
4 宁夏 360.85 12.1528 黑龙江 19.760.67
5 陕西 331.21 11.1527 青海 20.000.67
6 福建 263.318.8726 山西 23.360.79
7 新疆 208.357.0225 吉林 41.641.40
8 安徽 189.506.3824 云南 45.021.52
9 北京 161.745.4523 甘肃 46.641.57
10 湖北 161.695.4422 贵州 48.321.63
我国财政透明度与国际标准相差深远。1996年国际货币基金组织制定了数据公布特殊标准（SDDS），2007年制定了数据公布通用系统（GDDS），这两个系统是国际货币基金组织向成员国提供的在数据采集和披露方面的一套指导标准，使各成员国在向公众提供准确、全面、可靠、及时和容易获得的数据方面有共同的依据。这两个系统规定了财政数据公布的指标、频率和及时性。澳大利亚在1996年加入SDDS，并于2001年满足了所有标准，现在澳大利亚在财政数据公布的指标、频率和及时性方面都超过了SDDS规定的标准。美国也是国际货币基金组织SDDS的接受国，在数据公布的指标方面完全符合SDDS标准，并且在频率和及时性方面还高于SDDS规定的要求。我国于2002年加入国际货币基金组织GDDS，目前，虽然财政数据信息在及时性和频率方面达到了GDDS的要求，但是距离SDDS的要求还相差很远。
2001年普华永道发布的一份关于“不透明指数”调研报告中，以全球35个国家和地区作为样本，从法律、腐败、政府管制、会计准则与实务和财经政策等五个方面对“不透明指数”进行了评分与排序，结果显示，“不透明指数”最低的是新加坡为29分，美国的为36分，我国的“不透明指数”高达87分，被列为透明度最低的国家。
2008年，国际预算合作组织发布了《预算公开性指数》，预算透明度满分为100分，各国平均得分为39分。英国得分最高为88分，法国87分，南非87分，新西兰86分，美国82分，瑞典78分，韩国66分，德国64分，印度60分，俄罗斯58分，印度尼西亚54分，赞比亚47分，泰国40分，而我国只有14分，不仅远远低于发达国家，甚至低于一些发展中国家。
四、改进措施
加强制度建设，完善法律法规。制度是基础，法律是保障。我国有关提高财政透明度的建设离不开制度的完善和法律的保护，为此，我们要在现行法律法规的基础上，借鉴国际经验并结合我国财政透明度的实际情况，制定并细化相关法律法规，例如出台实施细则、补充条例或释疑等，完善和补充已有的法律法规，减少理解上的歧义。以立法的形式界定现行保密规定和财政信息公开要求之间“度”的问题，合理恰当的“度”可以规范政府的行为，减少互相扯皮和推脱，避免出现制度冲突。
规范信息公开程序，加大政府审计力度。政府审计是财政透明度建设的重要保障。政府应建立政府信息公开审计制度，审计报告是政府财务报告一个不可缺少的部分。政府财务报告一般应由审计部门审计后，才能对外公布。目前我国通行的做法是各级财政部门将编制预算执行情况报告直接提交各级人大讨论表决，中间缺少审计环节。为此，国家应建立和完善政府信息公开审计制度，以保证公开财政信息的真实性和可信性，对虚假披露和隐瞒披露的行为要追究责任，督促政府提高信息公开审计制度的规范性和严肃性。
培养公民意识，提高公众参与度。尽管我国《宪法》赋予每个公民具有知情权，但是表现在财政透明度方面，由于公众缺少参与意识，很少会有人主动要求政府部门公开财政信息。为此，政府要培养公民行使知情权的意识，积极引导公民参与财政透明度建设，这样不仅可以增强公众对政府的监督力度，还能使公民了解政府工作的内容和重心。政府在公开财政信息时，应考虑不同群体，对于专业性不是很强的普通公众，要尽量使用通俗的语言、直观的图表和专家讲解等形式或者通过听证会的形式来帮助他们理解与领悟，以提高公众参与的积极性。
发挥媒体监督作用，保障媒体监督权利。媒体作为传播信息的载体，既要正确及时地将政府公布的财政信息传递给公民，又要起到引领舆论监督的作用。一方面要协助政府进一步拓宽与公众沟通的渠道，根据不同的群体，采用不同的传播形式。对于普通财政知识不足的公众，媒体传播政府公开财政信息时，就要采用简洁明了直观通俗的方法。另一方面媒体要客观公正地评价政府的财政透明工作，尽量把公众的真实想法客观公正的反应出来，反馈给政府部门。媒体工作者应具备一定的财政专业知识和捕捉信息的敏锐性，能够及时提供财政信息，保证信息的时效性、准确性和权威性。
借鉴国际先进经验，推进财政透明度创新。公共财政管理绩效评估框架（Anwar Shah 2007）是一个综合的可用于评估国家长期公共财政绩效的监督框架，是由世界银行、国际货币基金组织、经济合作发展组织等国际组织联合开发出来的，有28个评价国家层面的指标。其中“预算文件中包括的信息的全面性”、“未报告的政府具体运作的规模”、“政府间财政关系的透明性”、“纳税人权利和义务的透明度”等指标涉及到了财政透明度的评估。借鉴这个评估方法，由国家授权、独立的第三方组织负责具体操作，定期评估，并把评估结果向社会发布。这样，公众就能及时了解我国财政透明度的实际情况，以此监督政府部门更好地履行财政受托责任。
五、结语
综上所述，我国财政透明度目前仍处于一个较低的水平，由于财政透明度在公共财政管理中承担着重要的职责，因此，国家应在今后的财政透明度建设中，通过完善法律法规、加大政府审计力度、提高公众参与度、保障媒体监督权利、借鉴国际先进经验、推进财政透明度建设创新等措施，切实提高财政透明度水平，力争使我国财政透明度能够在不远的将来真正实现“让权力在阳光下运行”的目标。
参考文献：
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