【摘要】公共服务均等化既是公共财政的重要组成部分，又是公共财政的根本要求。城乡居民在享受基本社会保障、医疗卫生、义务教育、就业服务、基础设施建设等公共服务方面存在巨大差异，其根源在于城乡财力差异和财政政策的差异。因此，统筹城乡财政政策，增加基层政府的财政能力是促进城乡公共服务均等化的根本途径。
【关键词】公共服务 均等化 财政政策
公共服务均等化既是公共财政的重要组成部分，又是对公共财政提出的具体要求。城乡公共物品生产和供给上的巨大差异造成城乡分割的二元经济和社会结构，严重影响到国民经济全面协调发展与和谐社会的构建。对于我国城乡居民在享受公共服务方面存在的巨大差距，只有通过财政制度安排，加大对“三农”的投入，才能促进城乡基本公共服务均等化。
一、基本公共服务均等化的理论基础
所谓基本公共服务，是指与民生问题密切相关的公共服务，以满足社会成员基本的生存需要，如义务教育、公共卫生、公益性文化事业、公益性基础设施、社会保障等。[1]基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的，在不同阶段具有不同标准的，最终大致均等的公共服务，也就是说要保障全体社会成员享有基本公共服务的机会均等和结果均等，同时尊重社会成员的自由选择权。基本公共服务均等化应当包括区域之间、城乡之间、群体之间、个人之间的均等。
（一）基本公共服务均等化是福利经济学的核心思想
社会福利是由社会全体成员个人福利的总和或个人福利的集合。如果其他因素不变，任何一个社会成员的福利水平上升，整个社会福利水平随之提高。这意味着政府通过收入再分配可以增加社会福利：如果个人的效用函数是相同的，则应进行平等的分配；如果个人的效用函数不相同，通过将收入分配给比较穷的个人，则效用总量就可以增加。据此，福利经济学提出两大基本命题：国民收入总量越大，社会福利就越大；国民收入越是均等化，社会福利也就越大。
福利经济学的国民收入均等化思想对公共服务均等化具有启示性意义。公共服务介于国民收入与社会福利之间，国民收入越大，公共服务总量就越大，社会福利也就越大，公共服务量的增加能增进社会福利；公共服务越是均等化，社会福利也就越大，国民收入分配均等化能够增进社会福利。
（二）基本公共服务均等化是公共财政的根本要求
公共服务均等化是公共财政“一视同仁”服务的特征延伸。市场经济决定了公共财政必须对所有市场主体提供“一视同仁”的服务，也就是说，政府及其公共财政提供公共服务时，对于同样的经济行为，不管其行为主体的身份如何，都应该按照同一的标准，以同一的态度和方式加以对待。[2]“一视同仁”服务的本质就是均等化的公共服务，一国的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利，不因地域、户籍而受到不同的待遇。公共服务均等化要求政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分、不同社会阶层提供一视同仁的公共服务，具体通过公共支出、公共收入和政府对市场的规范作用等表现出来。从公共支出来看，这就要求政府直接以社会利益和公共需要为目的来安排公共支出，着眼于所有的市场活动主体。
二、城乡基本公共服务非均等化的根源
对于我国城乡基本公共服务之间的巨大差异，不少学者把原因归结为城乡二元结构。从表面看，是城乡二元结构导致政府在提供城乡基本公共服务时实行分而治之的政策。实际上，城乡基本公共服务非均等化的根源在于城乡财力差异和财政制度安排差异。
（一）城乡经济发展水平的差异导致城乡财政能力的差异
我国城乡之间经济发展水平差距十分明显。我国农业增加值占国内生产总值的比重已经下降到15%，但还有近60%的农村人口、50%的劳动力以农为主。农业在国民经济中的比例不断下降，对经济增长的贡献也在下降。由于农业劳动生产和工业、服务业劳动生产率之间存在较大的差距，经济结构中第一产业所占比例较高省份的经济发展速度将受到影响，乡村经济的发展速度和质量远落后于城市经济。第一产业从业人员比例、第一产业占GDP比重与所在地级市的人均GDP之间存在明显的负相关关系。经济发展水平差距导致了税收收入的差距。尤其是农业税取消后，乡村除收取少量的营业税外，基本上没有其他的税收收入，维持政权运转的经费来自于上级政府的转移支付，根本谈不上提供公共产品和服务。
城市经济在国民经济中具有举足轻重的作用，对GDP的贡献在70%左右。由于城市具有较大的收入能力和征收上的便利，我国的税收体系主要建立在城市税收基础之上的，加上城市人口密度大，人均公共物品的价格比农村低，城市比农村对公共物品具有更大的需求和供给能力。因此，城乡在公共物品和服务的数量和质量上均存在较大差异。
（二）城乡财政制度安排的差异导致财政资源配置向城市倾斜
建国以后，我们基本学的是前苏联“农村支援城市，农业支援工业”的模式来发展国民经济。为推行优先发展重工业，必须实行高度集中的财政管理体制，利用国家的力量为重工业创造条件。国家通过法律和行政手段压低农产品价格和工人的工资，从而获取工业行业的巨额利润，间接地使农业为工业提供稀缺的资金；同时给工人提供比较完善的保障，并通过户籍制度把农民限制在农村，使农民与城市工人在享受基本公共服务方面存在差异。
改革开放后，为促进城市的建设和发展，财政资源又向城市倾斜。城市公共物品和服务的提供主要是国家财政，城市居民不用支付费用或支付很少的费用；而农村公共物品和服务的提供主要是由乡财政和村民委员会，农民自己要承担相当比例的费用。财政资源的配置没有充分考虑农村人口在享受公共物品和服务方面的社会公平。
（三）现行的财政体制导致基层财政困难，财力与事权不相称
1994年的分税制改革具有明显的过渡特征，各级政府之间的职责划分不清，不规范，并且中央政府拥有随意调整政府间财力与事权的权力，导致政府间事权层层下放，财权层层上收，基层政府的财政支出责任不断增加，包括义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济、支农支出等支出大都由基层财政负担。在许多国家，这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。而目前拥有占全国人口70%以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20%左右。[3]很显然，存在着财力与事权上的错位。财力与事权不匹配是县乡财政困难的根本原因，也是基层政府提供公共服务不足的主要原因。
现行的转移支付制度不完善。大部分转移支付资金是采用“基数法”确定的，不仅不具有均等化的作用，反而导致地区间差距拉大。只有少量的转移支付资金是按均等化公式计算的，资金分配的多少与公共服务和产品提供的数量与质量毫不相关。现行的转移支付制度不能起到保证城乡基本公共服务均等化的作用。
三、促进我国城乡基本公共服务均等化的财政政策
市场经济条件下，工业反哺农业、城市支持农村主要体现在国家通过财政手段优先安排广大农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共产品和公共服务。推进各类人群之间基本公共服务的均等化，优先关注和解决困难群体的基本公共服务水平，要把解决困难群体的社会保障问题放在经济社会发展更加突出的位置。
（一）加快公共财政制度建设
强化财政在公共物品和服务供给中的主体地位和主导作用，加快公共财政制度建设，是实现公共服务均等化的关键。财政支出结构要进行重大的调整，财政支出要退出长期处于“与民争利”状态的竞争性项目，将更多的财政资金投向公共安全、卫生、教育、社会保障和公共基础设施等方面，尽快完成从“生产建设型财政”向公共财政转型。建立一套完整的基本公共服务均等化的考核体系，在此基础上强化中央对地方政府关于公共服务的行政问责制。推进与政府机构紧密相关的社会事业单位改革，对于与基本公共服务均等化密切相关的教育、卫生、文化等事业单位，应按照公共性、准公共性和营利性区别对待的方针分类改革。
（二）各级政府间职责划分明确，财力与事权匹配
应当进一步明确地方各级政府在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。由于各类公共服务具有不同的性质和特点，各级政府承担的事权责任，也应有所区别。例如，社会保障和生态环境等公共服务，由于涉及面广和具有更大的外部性，主要应由中央政府和省级政府提供，由县级政府管理；义务教育和公共卫生等公共服务，应由中央、省和县三级政府共同承担，各级政府承担的比例，应视各地经济发展水平而定。在经济贫困地区，应全部由中央与省级政府承担，通常情况下，以省级政府为主。总之，在提供基本公共服务的事权划分上，应改变过去传统的按事务的隶属关系划分的办法，以便使财力与事权能够相匹配，保证各级政府有行使职权和提供公共服务的财力。
（三）改革现行的转移支付制度
完善的转移支付制度能有效地调节地区间客观存在的财政经济发展差距，使全国各地的居民均可享受到政府提供的大体相当的公共服务水平。对于我国现行的转移支付存在制度性的缺陷，应进行彻底的改革。建议尽快取消税收返还和体制补助，将财力性转移支付整合为一项统一的一般性转移支付，按照因素法，使用一个全面的转移支付计算公式，确定中央对地方的转移支付数额。实行纵向转移和横向转移相结合的模式。我国东部发达省区支援不发达省区已有一定的政治思想基础，尤其是汶川大地震后的对口支援，实质上建立起了横向转移支付，应形成制度。科学界定专项转移支付标准，控制准入条件和规模。要加快完善省以下的转移支付制度建设，增加基础政府提供公共服务的财力。
（四）促进农村经济发展，增加农村财政能力
政府应把基础设施和社会事业发展的重点转向农村，提供农村社会经济运行所需的公共物品、公共服务与基础条件，改善农村经济发展环境。财政支出要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，新增财力用于三农，不断增加对三农的投入。调整财政支农资金的使用方向，重点部署一批国家农业大工程带动大发展的项目，如农业生物技术国家工程、小城镇改造工程，以推进农村工业化。在广大农村建立国家绿色信息高速公路，为农民“产、加、销”和“科、工、贸”提供全方位的信息。通过信息化、城镇化和新型工业化带动农村经济发展。农村经济发展了，就有财力为农民提供更多的公共物品和服务，逐步缩小城乡公共物品和服务上的差距。
参考文献
[1]安体富，任强.公共服务均等化：理论、问题与对策[J].财贸经济，2007，（08）.
[2]张馨.公共财政论纲[M].北京：经济科学出版社，1999：91.
[3]严媛媛张林优.医疗卫生资源城乡分配差异的全面审视[J].调研世界，2006，（04）.
作者简介：邓菊秋（1968-），女，经济学博士，四川大学经济学院财税系主任，教授，研究方向：财政理论与政策。